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Presupposti e base normativa della perequazione urbanistica

La disciplina perequativa si regge su due pilastri fondamentali: la potestà conformativa del territorio di cui l’Amministrazione è titolare nell’esercizio della propria attività di pianificazione e la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse.

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titolo:IL CODICE DELLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA
anno:2017
pagine: 3590 in formato A4, equivalenti a 6103 pagine in formato libro
formato: pdf  
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PEREQUAZIONE --> PRESUPPOSTI

L'istituto della c.d. perequazione urbanistica opera all'interno delle aree interessate da interventi di trasformazione urbanistica ove la pianificazione generale venga attuata per comparti.

La perequazione non si applica al di fuori delle aree soggette a trasformazione urbanistica in linea di principio risultandone esclusi i suoli aventi destinazione agricola e comunque tutti i suoli rispetto ai quali, in assenza di potenzialità edificatorie, è operante la scelta del comune di garantire la conservazione dell'esistente.

Fermo restando la legittimità, in via generale, dell'istituto della perequazione urbanistica (nella specie previsioni di piano comportanti una quota di edificabilità aggiuntiva rispetto al passato in cambio di cessioni di aree da destinare ad attrezzature o finalità pubbliche extra-standards), ciò non esclude la necessità di una puntuale ricognizione e localizzazione delle esigenze pubbliche da soddisfare, a maggior ragione imprescindibile laddove la specifica causa urbanistica non è legislativamente predeterminata, essendo in via generale rimesso dalla legge al pianificatore il potere di esigere cessioni extra-oneri (in cambio di di... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...catori) per non meglio specificati fini urbanistici generali (da specificarsi, perciò, appunto in sede di pianificazione sulla base di puntuale e adeguata istruttoria).

Qualora il proprietario delle aree vincolate alla realizzazione di opera pubblica non benefici come gli altri dell'edificabilità del comparto e non ripartisca in condizione di parità con gli altri proprietari il vincolo d'inedificabilità e i benefici in termini di cubatura, deve ritenersi sussistente un comparto di tipo edificatorio e non perequativo riconducibile cioè più ad una zonizzazione tipica dell'urbanistica razionale che al cd. metodo perequativo.

L'istituto della perequazione trova applicazione solamente quando le caratteristiche ontologiche dei suoli siano simili e tali da renderli tutti destinati all'edificazione, perché solo in tale caso si rende necessario evitare che i diversi proprietari ricevano trattamenti differenziati, mentre non è possibile perequare aree che abbiano caratteristiche ontologiche diverse, giacché in tal caso si creerebbero surrettizie forme di diseguaglianza, che contrastano con l'art. 3, comma secondo, Cost.

Non è possibile perequare aree che abbiano caratteristic... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...che diverse, giacché in tal caso si creerebbero quelle surrettizie forme di diseguaglianza, che contrastano con l'art. 3, comma secondo, Cost.

La perequazione non può applicarsi al di fuori delle aree soggette a trasformazione urbanistica, in linea di principio risultandone esclusi tutti i suoli rispetto ai quali, in assenza di potenzialità edificatorie (nel caso di specie per essere inserite in fascia di rispetto), non appare ipotizzabile quello scambio di utilità fra proprietà ed amministrazione che concretizza una delle funzioni tipiche della perequazione, riducendo il ricorso all'esproprio.

L'attribuzione del medesimo indice edificatorio a tutte le proprietà inserite nel comparto implica, evidentemente, che si tratti di fondi aventi caratteristiche analoghe: diversamente, il meccanismo perequativo di redistribuzione della rendita fondiaria finirebbe per operare in maniera distorta, vanificando le finalità equitative ad essa connaturate.

La perequazione non si applica al di fuori delle aree soggette a trasformazione urbanistica, in linea di principio risultandone esclusi i suoli aventi destinazione agricola e comunque tutti i suoli rispetto ai quali, in assenza di potenzialità... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ie, non appare ipotizzabile quello scambio di utilità fra proprietà ed amministrazione che concretizza una delle funzioni tipiche della perequazione, riducendo il ricorso all'esproprio.

PEREQUAZIONE --> PREVISIONE NORMATIVA

La perequazione urbanistica attiene alla potestà pianificatoria e conformativa del territorio e non all'ordinamento civile. E' pur vero che a mezzo dell'esercizio delle tecniche perequative sono creati i presupposti per l'utilizzabilità dei diritti edificatori in funzione perequativa e compensativa, sulla base di una autonoma trasmissibilità di tali posizioni giuridiche, ma ciò non toglie che le tecniche citate attengono alla fase della conformazione edilizia ed al suo dinamico evolversi. Lo stesso legislatore, con l'art. 5, comma 3, del d.l. 13 maggio 2011, n. 70 conv. in legge 12 luglio 2011, n. 106, con cui ha introdotto una novella al codice civile, riconosce implicitamente che la posizione giuridica soggettiva, espressamente denominata "diritto edificatorio", possa essere oggetto di legislazione regionale.

Va affermata l'ampiezza dei poteri spettanti all'amministrazione comunale allorché, nell'esercizio dei poteri di pianificazione, delinea gli istituti della... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...one e della perequazione, ben potendo in qualche modo adattare i modelli configurati dalla legislazione regionale al fine di renderli più aderenti alle proprie esigenze contingenti.

Gli istituti della perequazione e della compensazione urbanistica trovano fondamento in due pilastri fondamentali del nostro ordinamento, che travalicano le previsioni contenute nelle diverse leggi regionali, e precisamente nella potestà conformativa del diritto proprietà di cui è titolare l'Amministrazione nell'esercizio della propria attività di pianificazione, ai sensi dell'art. 42, comma primo, Cost. e, al contempo, nella possibilità di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1bis e 11 della L. n. 241/1990. Si deve pertanto ritenere che, nell'esercizio dei propri poteri di pianificazione, le amministrazioni locali, in applicazione delle suindicate norme di portata generale, possano in qualche modo adattare i modelli configurati dalla legislazione regionale al fine di renderli più aderenti alle proprie esigenze contingenti.

Il metodo perequativo è praticato in alcune esperienze di pianificazione, che tuttavia s'imba... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... difficoltà, da un lato, di circoscrivere le zone di riferimento, e dall'altro di ridistribuire su tutte il fabbisogno (e conseguentemente la rinuncia ad una parte della potenzialità edilizia) inerente servizi e impianti unitari a servizio dell'intera comunità che risiede nell'ambito pianificatorio. Per non dire che l'incidenza è diversa (e difficilmente commisurabile) ove si tratti di vincoli di tipo conservativo (come il verde pubblico), o di trasformazione. L'istituto manca attualmente di una disciplina legislativa unitaria su base nazionale, ed ogni tentativo di applicarlo, in sede di determinazione indennitaria, presenta insuperabili margini di opinabilità.

La disciplina perequativa si regge su due pilastri fondamentali, entrambi ben noti al nostro ordinamento: da un lato, la potestà conformativa del territorio di cui l'Amministrazione è titolare nell'esercizio della propria attività di pianificazione; dall'altro, la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse. Alla stregua dei principi summenzionati, deve essere risolto affermativamente l'interrogativo sulla sussistenza di un fondamento giuridico di diritto positivo d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a pianificatoria volta al perseguimento di una funzione perequativa, che, quindi, nella sua astratta configurazione, si appalesa pienamente coerente con il principio di legalità e di tipicità dei provvedimenti amministrativi.

La disciplina perequativa si regge su due pilastri fondamentali, ossia la potestà conformativa del territorio di cui l'Amministrazione è titolare nell'esercizio della propria attività di pianificazione e la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse.

La base normativa della previsione degli strumenti consensuali per il perseguimento di finalità perequative va individuata nel comb. disp. artt. 1, comma 1 bis, e 11 della L. n. 241/1990. Il legislatore ha optato per una piena e assoluta fungibilità dello strumento consensuale rispetto a quello autoritativo, sul presupposto della maggiore idoneità del primo al perseguimento degli obiettivi di pubblico interesse.

La perdurante assenza dell'intervento legislativo statale in materia di perequazione urbanistica non può impedire, da un lato, che le regioni esercitino la propria potestà legislativa in materia nel risp... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...incipi generali della legislazione statale e, d'altro lato, che tali principi vadano individuati sulla base del quadro normativo attuale, quale risultante dal complesso della legislazione urbanistica stratificatasi sul ceppo dell'originaria l. n. 1150/1942 e dell'applicazione fattane dalla giurisprudenza (anche costituzionale).

I meccanismi perequativi trovano il proprio fondamento in principi ben radicati nel nostro ordinamento, con riguardo, da un lato, al potere pianificatorio e di governo del territorio e, dall'altro, alla facoltà di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti. Tutte le specifiche disposizioni, le quali, di volta in volta e per singoli profili, potrebbero venire intese quali 'copertura' legislativa dei controversi istituti perequativi, costituiscono, in realtà, espressione dei principi generali richiamati.

Il fondamento normativo della previsione da parte della P.A. di strumenti consensuali per il perseguimento di finalità perequative (cessione di aree e contributi straordinari) va individuato nel combinato disposto degli artt. 1, co. 1-bis, e 11 legge 241/1990.

Il fondamento normativo di istituti perequativi come la cessione di aree dal privato alla P.A. in cambio di un aumento di cubatura... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...;contributo straordinario", va individuato in principi ben radicati nel nostro ordinamento, con riguardo da un lato al potere pianificatorio e di governo del territorio (quale disciplinato dalla legislazione urbanistica fin dalla L. n. 1150/1942) e dall'altro alla facoltà di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti. Tutte le specifiche disposizioni, le quali di volta in volta e per singoli profili potrebbero venire intese quali "copertura" legislativa degli istituti in argomento, costituiscono in realtà espressione dei superiori e generali principi richiamati (commi 258 e 259 dell'art. 1 della L. n. 244/2007, art. 14, comma 16, lettera f), del D.L. n. 78/2010).

L'istituto perequativo della cessione di aree, pur in assenza di una specifica previsione normativa, trova il suo fondamento "in due pilastri fondamentali" del nostro ordinamento, e cioè nella potestà conformativa del territorio di cui è titolare l'Amministrazione nell'esercizio della propria attività di pianificazione e, al contempo, nella possibilità di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1-bis e 11 della legge n. 241 del 1990.

Le... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... urbanistiche che prevedono una quota di edificabilità aggiuntiva in cambio della cessione al Comune di terreni da destinarsi ad attrezzature o a finalità pubbliche, non violano il principio di legalità e trovano il loro fondamento nel potere pianificatorio e di governo del territorio e nella possibilità di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti.

La copertura normativa delle previsioni, urbanistiche volte al perseguimento di finalità perequative, è stato individuato per un verso nel combinato disposto degli artt. 1, comma 1 bis, ed 11 della L. n. 241 del 1990 e per altro verso nell'art. 1, comma 259, della L. 244/2007 (finanziaria 2008) che consente ai Comuni di concedere un aumento di volumetria premiale. Inoltre, un'ulteriore conferma della possibilità per gli strumenti urbanistici di prevedere aumenti di volumetria è stata individuata anche nell'art. 2 – bis dell'art. 2643 del codice civile.

Gli istituti perequativi e compensativi si atteggiano – nelle leggi regionali come nella prassi pianificatoria – secondo modalità assai diversificate e difficilmente riconducibili ad unità, nonostante gli sforzi della dottrina in tale direzione. E questo a maggior ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...un contesto ordinamentale caratterizzato, purtroppo, dalla prolungata inerzia del legislatore statale nell'affrontare in maniera sistematica i nodi di fondo della materia.

Il meccanismo di perequazione-compensazione riflette gli sviluppi della scienza urbanistica degli ultimi decenni e trova riscontro – sia pure in maniera differenziata – in diverse leggi regionali e in molteplici esperienze di pianificazione in Italia (oltre che all'estero).

Il ricorso alla tecnica perequativa non appare affetto da vizi di legittimità, non essendo di per sé vietato dalla legge e non presentando aspetti d'illogicità o irrazionalità, essendo espressione di un approccio diverso al problema dell'organizzazione del territorio.

La copertura normativa alla previsione di strumenti consensuali per il perseguimento di finalità perequative (nel caso di specie consistenti nel riconoscere al proprietario del suolo un indice aggiuntivo di edificabilità a fronte della cessione di quota di essa alla P.A. o del versamento di contributo straordinario mediante il ricorso a meccanismi convenzionali), va individuata nel combinato disposto degli artt. 1, comma 1 bis, e 11 della legge n. 241 del 1990.

La ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...assenza di normativa statale che disciplini la perequazione urbanistica, non può impedire da un lato che le Regioni esercitino la propria potestà legislativa in materia nel rispetto dei principi generali della legislazione statale, per altro verso che tali ultimi principi vadano individuati sulla base del quadro normativo attuale, quale risultante dal complesso della legislazione urbanistica.

Le specifiche disposizioni, le quali di volta in volta e per singoli profili potrebbero venire intese quali copertura legislativa degli istituti di perequazione urbanistica, costituiscono in realtà espressione dei superiori e generali principi individuabili sulla base del quadro normativo attuale, quale risultante dal complesso della legislazione urbanistica (ciò vale per i commi 258 e 259 dell'art. 1 della L. n. 244/2007 e per l'art. 4, comma 16, lettera f), del D.L. n.. 78/20109).

L'attribuzione al proprietario di una nuova quota di edificabilità con una contestuale - e sostanzialmente unilaterale - sottrazione parziale della stessa non è conforme alla legislazione vigente, letta alla luce dei principi costituzionali in materia di proprietà e di legalità dell'azione amministrativa.

Non &eg... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rinvenire alcuna disciplina, di fonte legislativa, che autorizzi una riserva di proprietà fondiaria alla mano pubblica in assenza di specifica normativa primaria e al di fuori delle garanzie previste in proposito dall'art. 42 della Carta costituzionale.

L'art. 1, commi 258 e 259, della L. n. 244/2007 e l'art. 11, comma 5, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. con modif. dalla L. 6 agosto 2008, n. 133 non sono di per sé idonee a fungere da fondamento e parametro delle previsioni di piano perequativo.

Va ritenuta la legittimità della tecnica perequativa, la quale nel corso degli anni è stata sempre più utilizzata ed è stata recepita espressamente dalle nuove normative in materia urbanistica di matrice regionale.

La possibilità di introdurre la perequazione in assenza di specifiche previsioni legislative risulta problematica. Secondo parte della giurisprudenza è possibile introdurre la perequazione nella pianificazione comunale anche in assenza di specifiche previsioni nella legislazione nazionale e regionale; viceversa secondo diverso orientamento, la possibilità di perequare non può essere affatto considerata implicita nel sistema e la sua compatibilità con la le... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...vigente va invece preliminarmente dimostrata.

In ordine alla tematica della legittimità di un piano perequativo in assenza di specifica previsione normativa (nazionale o regionale), occorre tenere distinti un profilo strutturale ed un profilo funzionale. Sotto il profilo strutturale il comparto non determina la perdita di rilevanza della zonizzazione; è invece sotto il profilo funzionale che la tecnica della "bright line" vede sfumare la propria originaria rigidità ed il confine tra zona edificabile e zona destinata a servizi finisce per perdere rilievo rispetto alla posizione dei proprietari.

La perequazione attua e non deroga il principio di zonizzazione del territorio, inserendosi entro la trama dello "zoning"; considerazione questa che costituisce il presupposto logico per l'affermazione della compatibilità della perequazione con i principi di fondo che discendono dalla legislazione urbanistica.


 
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