Finalità, nozione e natura del comparto urbanistico perequativo

La finalità della perequazione urbanistica è quella di ripartire fra i proprietari gli oneri e i vantaggi connessi alle esigenze di standard e infrastrutturazione del territorio comunale, evitando gli effetti discriminatori insiti nell’imposizione di specifici vincoli espropriativi.

La funzione del comparto urbanistico perequativo consente di differenziare questo strumento attuativo rispetto agli ordinari strumenti, dal piano particolareggiato al piano di lottizzazione. Infatti, essa è volta a “perequare” le posizioni dei singoli proprietari dei suoli in esso compresi attraverso un meccanismo di compensazione fra gli utili e gli oneri connessi alla attuazione degli strumenti urbanistici generali, da realizzarsi mediante il c.d. “piano di comparto”, con l’obiettivo di eliminare le disuguaglianze create dalle scelte pianificatorie urbanistiche, in p... _OMISSIS_ ...a zonizzazione e dalla localizzazione diretta degli standards urbanistici, all’interno dello specifico comparto.

L'istituto della perequazione ha quale propria finalità quella di evitare ingiusti trattamenti differenziati e quindi presuppone che le situazioni di fatto su cui va ad incidere presentino caratteristiche analoghe.

La perequazione ha la finalità di eliminare le diseguaglianze che la pianificazione tradizionale produce fra proprietari di aree aventi caratteristiche simili. Tali diseguaglianze si creano in quanto, come noto, nell’ambito della pianificazione, accanto alle aree destinate ad ospitare la “città privata”, e cioè quella parte dell’edificato di pertinenza privata destinata ad ospitare edifici funzionali al soddisfacimento degli interessi della proprietà, si colloca la c.d. “città pubblica” cui vanno ascritte le aree destinate ad ospitare servizi pubblici. Queste ultime, nel modell... _OMISSIS_ ...ione tradizionale, sono private di ogni capacità edificatoria ed hanno, quindi, un valore di mercato molto basso se non nullo (a differenza delle aree che appartengono invece alla città privata le quali, proprio perché dotate di capacità edificatoria, hanno in genere valori di mercato molto alti).

La perequazione urbanistica ha la finalità di eliminare le diseguaglianze che la pianificazione tradizionale produce fra proprietari di aree aventi caratteristiche simili. Tali diseguaglianze si creano in quanto, accanto alle aree destinate ad ospitare la “città privata”, e cioè quella parte dell’edificato di pertinenza privata destinata ad ospitare edifici funzionali al soddisfacimento degli interessi della proprietà, si colloca la c.d. “città pubblica” cui vanno ascritte le aree destinate ad ospitare servizi pubblici. Queste ultime, nel modello di pianificazione tradizionale, sono private di ogni capacità edificatoria ed hanno, qui... _OMISSIS_ ...di mercato basso o nullo (a differenza delle aree che appartengono invece alla città privata. Al fine di ovviare a tale sperequazione, i Comuni italiani, in sede di pianificazione, adottano diverse soluzioni, perlopiù basate sull’attribuzione di un indice di edificabilità virtuale alle aree destinate alla città pubblica, non utilizzabile su tali aree ma trasferibile sui suoli suscettibili di sfruttamento edificatorio. Si assicura, in tal modo, la valorizzazione delle aree della città pubblica, atteso che esse assumono in tal modo un valore commerciabile generato appunto dal valore dei diritti edificatori che esse esprimono.

Un vincolo derivante da una previsione perequativa - che scinda tra titolarità ed esercizio dello “jus aedificandi” o meglio tra i suoli a cui inerisce ed i suoli in cui concretamente trova esplicazione - non ha natura espropriativa, non potendosi ravvisare in danno del proprietario alcuno svuotamento economico del di... _OMISSIS_ ...età, potendo anzi dalla perequazione ottenere vantaggi secondo la disciplina attuativa. Trattasi dunque di previsione conformativa del diritto di proprietà finalizzata alla salvaguardia della programmazione urbanistica. È d’altronde innegabile come l’utilizzo della tecnica perequativa sia dettato dalla volontà di redistribuire i vantaggi economici dell’edificabilità impressa soltanto ad alcune aree ed al contempo di evitare il ricorso all’espropriazione per l’acquisizione di aree aventi destinazione pubblica, pur se è innegabile come in tale ambito sarebbe ottimale il riconoscimento della partecipazione degli stessi privati proprietari e della condivisione delle forme attuative.

L'adozione di tecniche perequative nella pianificazione urbanistica comporta che nell'area oggetto della pianificazione venga attribuito un indice edificatorio a tutti i suoli in essa compresi, tale da riconoscere ai loro proprietari dei diritti di edi... _OMISSIS_ ...e separatamente da ciò vengano individuate le aree su cui si concentrerà l'effettiva realizzazione di questi diritti edificatori, i cui proprietari non si ritroveranno, quindi, a disporre di tutti i diritti edificatori resi disponibili dal piano, ma solo di quelli ad essi distribuiti contestualmente a tutti gli altri proprietari di terreni compresi nell'area oggetto della pianificazione, consentendo così anche ai soggetti proprietari di fondi non effettivamente suscettibili di trasformazione, di non venire esclusi dalla distribuzione dei benefici economici indotti dalla pianificazione.

Le tecniche perequative attengono alla fase della conformazione edilizia ed al suo dinamico evolversi e non alla creazione di diritti reali interferenti con quelli tipici di disciplina codicistica, o con la tutela e le garanzie assicurate dallo Stato.

L’affermazione di un nuovo modello di urbanistica si accompagna in tempi di crescente ristrettezz... _OMISSIS_ ... disponibili, anche alla sempre più diffusa ricerca di meccanismi di redistribuzione della ricchezza generata dalle scelte operate attraverso gli strumenti della pianificazione e del governo del territorio, con l’obiettivo, tra gli altri, di attenuare almeno in parte le disparità di trattamento inevitabilmente connesse alla zonizzazione e di prelevare una parte della rendita fondiaria generata da quelle scelte per destinarla allo sviluppo della città pubblica. Il fenomeno è descritto dai noti sintagmi “urbanistica perequativa” e/o “compensativa”.

La soluzione perequativa tende ad attenuare gli impatti discriminatori della pianificazione a zone, sia in funzione di un meno oneroso acquisto in favore della mano pubblica dei suoli da destinare a finalità collettive, sia per conseguire un'effettiva equità distributiva della rendita fondiaria, in coerenza con lo scopo della disciplina urbanistica che non è la massimizzazione dell'ag... _OMISSIS_ ...erritorio, ma la fruizione, privata o collettiva, delle aree in modo pur sempre coerente con le aspettative di vita della popolazione che ivi risiede.

L'essenza della perequazione urbanistica risiede nella contemporaneità tra riconoscimento della capacità edificatoria ed imposizione dell'onere di contribuire allo sviluppo della città pubblica in modo che, laddove la pianificazione generale venga attuata per comparti, sia indifferente per i proprietari la collocazione all'interno del comparto destinato ad infrastrutture pubbliche da cedere al Comune giacché tutti dispongono del medesimo indice di edificabilità da utilizzare nelle aree destinate a ricevere la cubatura stabilita. L'attribuzione del medesimo indice edificatorio alle proprietà inserite nel comparto implica che si tratti di fondi con caratteristiche analoghe, sicché la perequazione non può applicarsi fuori dalle aree soggette a trasformazione urbanistica

La perequazione è una tecn... _OMISSIS_ ...ria ispirata alla finalità di redistribuzione dei diritti edificatori e delle destinazioni a verde, ad attrezzature pubbliche o ad altre funzioni di pubblica utilità, realizzando parità di condizioni tra i proprietari dei lotti compresi nel Comparto, nonché di consentire il reperimento di aree pubbliche per servizi e infrastrutture senza sostenere gli oneri finanziari dell’esproprio, nonché, non in ultimo, di integrare le funzioni edificatorie, attraverso la coesistenza, nel medesimo ambito, di differenti utilizzazioni del territorio.

La perequazione è finalizzata ad attenuare le disuguaglianze derivanti dalla pianificazione urbanistica, assicurando al contempo all'Amministrazione lo strumento per acquisire, senza oneri, con modalità diverse dall'esproprio, aree da destinare a scopi di pubblico interesse, senza denotare perciò solo alcun profilo di illegittimità, trattandosi di un effetto riconducibile, in parte all’esercizio del potere conform... _OMISSIS_ ... resto, all’accordo tra p.a. e privato in sede di pianificazione di dettaglio.

La perequazione urbanistica rappresenta un mezzo ideato per superare, o se si vuole, attenuare l’intrinseca discriminatorietà che caratterizza la funzione pianificatoria nel suo inevitabile estrinsecarsi in una disciplina necessariamente disuguagliante delle potenzialità di impiego dei suoli e conseguentemente del loro valore economico; di siffatto metodo perequativo si rinviene un sicuro fondamento nell’art. 3 della Costituzione, allorché se ne valorizzi proprio lo scopo di attenuazione delle disuguaglianze create dalla pianificazione.

L’impiego della tecnica perequativa consente di addivenire al conseguimento degli obbiettivi di pubblico interesse senza un’eccessiva penalizzazione degli interessi privati, coinvolgendo i proprietari dei terreni in precisi obiettivi di sviluppo, evitando il ricorso all'imposizione dei vincoli preordin... _OMISSIS_ ... espropriazione, generatrice di contenziosi, senza implicare oneri per la finanza pubblica.

Il ricorso alla cd. urbanistica perequativa è dettato dalla volontà di operare in modo da ridistribuire in maniera equilibrata i vantaggi economici dell’edificabilità impressa alle aree, dotandole della medesima potenzialità edificatoria.

La cd. urbanistica perequativa è stato ritenuta compatibile con i valori del nostro ordinamento e consente, superando il modello tradizionale della ripartizione del territorio in zone, ognuna con la propria destinazione, di conseguire maggiori utilità, sia per i singoli proprietari dei terreni sia per l’amministrazione pubblica e con essa per l’intera collettività.

La sostanziale facoltatività dell’utilizzo delle aree collocate in ambito perequativo introdotta dall’atto di approvazione dello strumento urbanistico, a modifica degli indici previsti nello strumento adottato,... _OMISSIS_ ...azione alla funzione perequativa connessa alla necessaria partecipazione di tutti i proprietari alle trasformazioni del territorio ed alla funzione infrastrutturativa; così facendo, infatti, il Comune rende aleatoria la possibilità di acquistare la proprietà di terreni ritenuti, invece, necessari alla fruizione collettiva mediante il meccanismo della cessione perequativa.

La tecnica di pianificazione ispirata al principio della perequazione urbanistica - che si estrinseca nella formazione di comparti entro cui i proprietari sono trattati tutti in modo identico - ha l'obiettivo di realizzare l'equa distribuzione dei diritti edificatori, prevedendo che le proprietà inserite in un determinato ambito di intervento vengano investite contemporaneamente del beneficio dell'edificabilità e del peso di contribuire all'elevazione della qualità urbana generale.

La tecnica della perequazione urbanistica è una innovativa tecnica pianificatori... _OMISSIS_ ... di articolare diversamente, rispetto agli schemi ordinari e tradizionalmente utilizzati, la disciplina del territorio.

La tecnica di pianificazione ispirata al principio della perequazione urbanistica si estrinseca nella formazione di comparti entro cui i proprietari sono trattati tutti in modo identico e ha l'obiettivo di realizzare l'equa distribuzione dei diritti edificatori, prevedendo che le proprietà inserite in un determinato ambito di intervento vengano investite contemporaneamente del beneficio dell'edificabilità e del peso di contribuire all'elevazione della qualità urbana generale.

È conforme agli obiettivi ed alla tecnica della perequazione urbanistica, nonché ai principi costituzionali in materia di tutela della proprietà privata, che i benefici e gli oneri (con particolare riferimento alla cessione delle aree), derivanti dalla pianificazione vengano distribuiti in modo proporzionale alla consistenza ed all'estensione delle sin... _OMISSIS_ ...

La perequazione urbanistica consente di affrontare la fondamentale questione dell'intrinseca discriminatorietà della pianificazione urbanistica incentrata sulla tecnica della cd. “bright line”, ossia della linea, tracciata dal pianificatore, che separa rigidamente le aree edificabili da quelle destinate ad ospitare i servizi per la collettività.

La tecnica pe...