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La legittimazione processuale passiva delle amministrazioni in caso di conferenza di servizi


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titolo:RICORSI, IMPUGNAZIONI, DOMANDE GIUDIZIALI
anno:2016
pagine: 3048 in formato A4, equivalenti a 5182 pagine in formato libro
formato: pdf  
prezzo:
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Sintesi: Qualora la conferenza di servizi abbia natura decisoria, il ricorso deve essere notificata alla stessa conferenza di servizi.

Estratto: «6.2. Come ha rettamente evidenziato il T.A.R. adito, la disciplina per l’impianto e la gestione delle medie e grandi strutture di vendita è stata radicalmente innovata dagli artt. 4, 6, 8 e 9 del D.L.vo 114 del 1998.A’ sensi di quanto ivi disposto, l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie di una grande struttura di vendita necessitano di un’autorizzazione rilasciata dal Comune in cui è ubicato il centro commerciale (cfr. art.9, comma1, D.L.vo cit.), previa indizione di una Conferenza dei servizi, le cui deliberazioni, assunte anche a maggioranza entro il termine di sessanta giorni, se favorevoli sono comunque subordinate al nulla osta della Regione (art.9, comma 3, D.L.vo cit.). Qualora l’Amministrazione Regionale ricusi il nulla-osta, l’autorizzazione comunale non può essere rilasciata.Va anche evidenziato che a’ sensi dell’art-. 9, comma 3, del D.L.vo 114 del 1998 è demandata ai rappresentanti della Regione, della Provincia e del Comune la decisione in base alla conformità dell’insediamento ai criteri di... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ione di cui all’art.6 o “in relazione alla sussistenza delle seguenti condizioni: a) rispetto delle disposizioni in materia urbanistica commerciale previ-ste in atti regionali, provinciali o comunali; b) verifica di ogni altra condizione richiesta dal D.L.vo 114 del 1998 e dal presente capo”.Con la L.R. 4 ottobre 1999 n.26 – vigente all’epoca dei fatti di causa - la Regione Marche ha fissato i criteri cui debbono attenersi i Comuni (cfr. ivi, artt.2, 3, 5, 6, 7, 8, 12 e13) fino a quando gli stessi “non abbiano adeguato i propri strumenti di pro-grammazione urbanistica agli standards minimi previsti dalla legge regionale. Sulla base delle indicazioni regionali i Comuni devono al-tresì stabilire le norme procedurali ed i criteri per il rilascio di autorizzazioni alle medie e grandi strutture di vendita”.In particolare, va evidenziato che l’art.13 della L.R. 4 ottobre 1999 n.26, nel disciplinare la procedura da seguire per il rilascio delle autorizzazioni, non si discosta, quanto al suo contenuto, dalla disciplina di fonte statuale se non per l’accentuazione – come si vedrà appresso - del carattere decisorio della deliberazione adottata in sede di Conferenza dei servizi.Torna ora opportuno descrivere gli aspetti ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nziano l’istituto della conferenza di cui all’art.13 della L.R. n.26 del 1999 dall’istituto di carattere generale disciplinato dall’art.11 della L. 24 novembre 2000 n.340, recante la disciplina che ha a sua volta sostituito l’art.14-ter della L. 7 agosto 1990 n.241 così come introdotto nel suo testo originario dall’art.17, comma 5, della L. 15 maggio 1997 n. 127.Nel “sistema” della L. 241 del 1990 e successive modifiche la Conferenza dei servizi è finalizzata all’esame contestuale degli interessi generali coinvolti ed all’assunzione concordata di determinazioni sostitutive, a tutti gli effetti, di: concerti, intese, assensi, pareri, nulla osta, richiesti dal procedimento pluristrutturale specificatamente conformato dalla legge senza che sia data pos-sibilità di derogare agli atti amministrativi generali o agli strumenti urbanistici (cfr. in tal senso, ad es., Cons.Stato, Sez.IV, 7 luglio 2000 n.3830).In tale contesto la Conferenza di servizi non comporta modificazione o sottrazione dell’ordine delle competenze, né modificazione della natura o tipo d’espressione volitiva o di scienza che le amministrazioni sono tenute ad esprimere secondo la disciplina di più “procedimenti ammin... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...onnessi” , ovvero di un solo procedimento nel quale siano coinvolti “vari interessi pubblici” (art.14, co.1, L. n.241 del 1990): e tale affermazione è valida nell’ipotesi in cui la prevista partecipazione di più Amministrazioni si esterna esclusivamente attraverso la Conferenza dei servizi senza che sia apportata alcuna modificazione alla natura o al tipo di volontà che le Amministrazioni medesime sono tenute ad esprimere secondo la disciplina ordinaria di ogni singolo procedimento, nel mentre le singole statuizioni rese in sede di conferenza dalle Amministrazioni partecipanti trovano un loro riscontro nel procedimento ordinario, come ad esempio nell’ipotesi dell’atto di assenso dell’Amministrazione proposta alla tutela paesaggistica intervenuto all’interno della conferenza che assume l’identico contenuto dell’autorizzazione rilasciata in modo autonomo a’ sensi del D.L.vo 22 gennaio 2004 n. 42 e successive modifiche. Ciascun rappresentante all’interno della Conferenza di servizi imputa gli effetti giuridici degli atti che compie all’Amministrazione rappresentata e competente in forza della rispettiva disciplina di settore (cfr. al riguardo, ad es., Corte Cost., 16 febbraio 1993 n.62 e 19... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... n.79; Cons.Stato, sez.V, 29 gennaio 2002 n.491, con espresso riferimento in tal senso all’ipotesi di sostituzione di moduli procedimentali già preesistenti.In tale contesto, pertanto, la Conferenza di servizi non viene a configurarsi quale organo amministrativo straordinario, e la gittimazione passiva in sede giurisdizionale non compete alla Conferenza, priva – per l’appunto - di soggettività autonoma, ma alle singole amministrazioni che per il tramite del loro rappresentante abbiano adottato statuizioni di natura esoprocedimenale già rientranti nella propria sfera di competenza.Ben diversa – per contro - è l’ipotesi in cui il legislatore ha introdotto ab origine un modulo procedimentale, come nel caso degli artt.9 del D.L.vo 114 del 1998 e dell’art. 13 della L.R. 26 del 1999, i quali non introducono un modulo procedimentale semplificativo di uno preesistente ed esplicitamente deputato al rilascio di un’autorizzazione per le grandi strutture di vendita, ma sono essi stessi attributivi di una competenza collegiale nei riguardi della Regione, della Provincia e del Comune e che deve essere essenzialmente esplicata attraverso la Conferenza.Come ha puntualmente denotato il T.A.R., la disamina dell’art.9 del D.L.vo 1... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... e dell’art.13 della L.R. n.26 del 1999 conduce a risultati differenti dall’ipotesi di sostituzione di moduli procedimentali già preesistenti.Infatti, l’art. 13, comma 1, della L.R. 26 del 1999 indica quali componenti della Conferenza i rappresentanti della Regione, della Provincia e del Comune sul cui territorio andrà a sorgere la grande struttura e nel contempo prevede la partecipazione a “titolo consultivo (de)i rappresentanti dei comuni contermini, delle organizzazioni dei consumatori, delle imprese di commercio e delle organizzazioni sindacali dei lavori dipendenti più rappresentative”. Da ciò ben si evince, quindi, che è distinta la funzione volitiva e determinativa rimessa collegialmente ai rappresentanti delle Amministrazioni anzidette rispetto a quella meramente consultiva assegnata ai restanti e del tutto eventuali partecipanti alla conferenza.Lo stesso T.A.R. ha – altresì – rimarcato la maggior evidenza della diversificazione di funzioni (decisoria e consultiva) resa dal secondo comma dello stesso art.13 della L.R. 26 del 1999, in forza del quale la “decisione” compete infatti alla conferenza che delibera a “maggioranza dei suoi componenti” ,tra i quali non sono inclusi i r... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ti delle amministrazioni cui partecipazione è limitata alla mera espressione di un parere.Infatti, dopo la deliberazione del “parere favorevole” e del necessario nulla osta regionale, il Comune interessato dall’intervento è vincolato dal consenso collegialmente espresso ed è tenuto al rilascio dell’autorizzazione (cfr. art. 13 cit., comma 3: “il Comune … deve procedere al rilascio ...”), senza che al responsabile del procedimento riconosciuto un autonomo discrezionale potere valutativo; e, parimenti, il medesimo responsabile è tenuto ad emanare un provvedimento di diniego ove il “parere” sia negativo.La disciplina contenuta nell’art.13 della L.R. n.26 del 1999 non è pertanto deputata all’istruzione della pratica, all’espressione di giudizi e all’emissione di atti preparatori ed endoprocedimentali o – ancora – di provvedimenti conformati da una disciplina ordinaria ed imputabili ai singoli e distinti enti che partecipano alla conferenza al solo fine di semplificare i procedimenti pluristrutturali e ad una loro otti-mizzazione anche temporale; essa, invece, assolve alla funzione di raccolta delle espressioni volitive e determinative delle tre Amministrazioni (Regione,... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e Comune) alle quali è deputata ex lege una specifica competenza in materia.In tal senso, quindi, nella disciplina medesima la pronuncia di un deliberato “di concerto”, impropriamente definito “parere”, assume natura decisoria e vincolante per il susseguente atto finale autorizzatorio o negativo di competenza del funzionario responsabile, e non può essere conseguentemente configurarsi quale atto endoprocedimentale senza i connotati di autonomia funzionale o strutturale e diretta lesività.In conseguenza di tutto ciò, quindi, rettamente il giudice di primo grado ha dichiarato inammissibile il ricorso innanzi a lui proposto sub R.G. 19 del 2003 in dipendenza dell’omessa impugnazione della deliberazione emessa dalla Conferenza di servizi e per mancata notificazione del ricorso medesimo alla Conferenza medesima quale organo straordinario istituzionalmente deputato a disaminare le domande con l’esercizio di poteri autonomi ed ulteriori a rispetto a quelli propri di ciascuna Amministrazione partecipante.»

Sintesi: In caso di conferenza di servizi, la legittimazione processuale passiva spetta soltanto alle amministrazioni che, in sede di conferenza, abbiano espresso un parere a rilevanza esoprocedimentale, immediatam... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... della sfera giuridica del privato interessato.

Sintesi: Nella Regione Calabria, ai sensi dell'art. 14 L.R. 19/2002 sono attribuite ai Comuni le funzioni relative non solo all’adozione, ma anche all’approvazione dei loro strumenti urbanistici, pertanto il parere negativo espresso dalla regione in sede di conferenza di servizi per l’approvazione di un progetto in variante ex art. 5 D.P.R. 447/1998, non ha carattere vincolante, non configura un provvedimento a rilevanza esoprocedimentale e non comporta la legittimazione processuale passiva dell’amministrazione regionale stessa nei giudizi instaurati per contestare l’esito (o il mancato esito) della conferenza medesima.

Estratto: «2. a) 2. La Regione Calabria ha eccepito il suo difetto di legittimazione passiva e l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, in considerazione della natura endo - procedimentale di tutti gli atti impugnati, ivi incluso il parere negativo reso in conferenza dei servizi dal rappresentante della Regione, che escluderebbe la loro immediata impugnabilità. Quanto alla natura endo – procedimentale degli atti impugnati, l’eccezione di conseguente inammissibilità del ricorso non merita condivisione, atteso che,... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... detto, l’azione proposta dalle ricorrenti non ha natura impugnatoria, ma di accertamento dell’illegittimo protrarsi della procedura.Va, invece, accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Regione Calabria.In generale, la conferenza di servizi è solo un modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della pubblica amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano, limitandosi a facilitare il coordinamento tra le singole amministrazioni interessate. Pertanto, il provvedimento finale deve imputarsi all’amministrazione che lo adotta e, nel caso di conferenza decisoria, alle amministrazioni che, attraverso la stessa, esprimono la loro volontà provvedimentale. Ne deriva che la legittimazione processuale passiva spetta soltanto alle amministrazioni che, in sede di conferenza, abbiano espresso un parere a rilevanza esoprocedimentale, immediatamente lesivo della sfera giuridica del privato interessato (v. C.S., IV, 2 maggio 2007, n. 1920; C.S., IV, 30 dicembre 2006, n. 8259; T.A.R. Abruzzo, Pescara, I, 7 novembre 2007, n. 875; T.A.R. Umbria Perugia, 12 maggio 2003, n. 332; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 28 febbraio 2002, n. 888; v. pure C.S., IV, 8 luglio 1999, n. 1193; T.A.R. Marche, 5 agosto 20... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] .... Questo orientamento trova del resto conferma nelle modifiche apportate dalla legge n. 15 del 2005, con l'aggiunta del comma 6 bis all'art. 14 ter, della legge n. 241 del 1990. In base a dette modifiche, infatti, all'esito della conferenza di servizi è necessario un atto conclusivo dell'Amministrazione procedente e, per questa, del dirigente competente. In tale ottica, sono stati dunque potenziati ruolo e responsabilità dell'amministrazione procedente, cui si attribuisce la determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze della Conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede (T.A.R. Toscana, II, 3 marzo 2010, n. 594).Ciò posto, bisogna rilevare che il procedimento di variante in questione è regolato:- dall’art. 5, comma 2, ultimo periodo, del D.P.R. n. 447/1998, secondo cui “non è richiesta l’approvazione della regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dall’articolo 14, comma 3 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241” (tale comma, abrogato dall’art. 9 della legge n. 340/2000, disponeva che “nel caso in cui una amministrazione abbia espresso, anche nel corso della conferenza, il proprio motivato dissenso, l'amministrazione procedente può assumere la determ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... conclusione positiva del procedimento dandone comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri, ove l'amministrazione procedente o quella dissenziente sia una amministrazione statale; negli altri casi la comunicazione è data al presidente della regione ed ai sindaci. Il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del Consiglio medesimo, o il presidente della regione o i sindaci, previa delibera del consiglio regionale o dei consigli comunali, entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione, possono disporre la sospensione della determinazione inviata; trascorso tale termine, in assenza di sospensione, la determinazione è esecutiva");- dall’art. 14 della legge reg. cal. n. 19/2002, che al comma 2 prevede le conferenze di servizi per l’approvazione di progetti comportanti variante al P.R.G., senza attribuire effetto vincolante al parere della Regione, in linea con quanto già disposto dalla stessa legge, all’art. 27, per l’approvazione dei piani strutturali comunali, e all’art. 4, secondo cui “sono demandate ai comuni tutte le funzioni relative al governo del territorio non espressamente attribuite dall'ordinamento e dalla presente legge alla Regione ed alle province, le quali esercitano esclusivament... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ni di pianificazione che implicano scelte di interesse sovra comunale”.Se pertanto, nella Regione Calabria sono attribuite ai Comuni le funzioni relative non solo all’adozione, ma anche all’approvazione dei loro strumenti urbanistici, il parere negativo espresso nella fattispecie dall’amministrazione regionale in sede di conferenza di servizi per l’approvazione di un progetto in variante al P.R.G., ex art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, non ha carattere vincolante, non configura un provvedimento a rilevanza esoprocedimentale e non comporta la legittimazione processuale passiva dell’amministrazione regionale stessa nei giudizi instaurati per contestare l’esito (o il mancato esito) della conferenza medesima.In accoglimento dell’eccezione in esame, va conseguentemente disposta l’estromissione dal giudizio della Regione Calabria.»

Sintesi: Il ricorso non deve essere notificato alla conferenza di servizi, ma alle singole amministrazioni che la compongono.

Estratto: «2.1.2.-Nella memoria 18 settembre 2008 la difesa del Comune eccepisce la inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti a causa della “mancata notifica della impugnativa della delibera della conferenza di servizi all... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...a medesima, organo straordinario con il compito di valutare le domande e con poteri autonomi e ulteriori rispetto a quelli propri di ciascuna amministrazione partecipante”.L’eccezione è infondata e va respinta giacché la conferenza di servizi è solo un modulo procedimentale e non costituisce un ufficio speciale della P. A. e, comunque, un soggetto giuridico autonomo (cfr. Cons. St., sez. V, sent. n. 2108/07). La stessa è dunque priva di legittimazione passiva, legittimazione che, viceversa, spetta alle singole amministrazioni che la compongono.Da ciò discende l’infondatezza anche dell’eccezione su esposta.»



 
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