Durata e scadenza delle concessioni cimiteriali

La concessione cimiteriale – soprattutto a far data dall’entrata in vigore del primo Regolamento di Polizia Mortuaria della Repubblica – ha una durata limitata nel tempo.

Ed invero, si ricorda che le concessioni cimiteriali del Regno d’Italia potevano avere una durata c.d. perpetua, mentre, a partire dal 9 febbraio 1976, data di entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975, la perpetuità delle concessioni cimiteriali è stata esclusa. L’art. 92 del d.P.R. n. 285/1990 stabilisce che le concessioni sono rilasciate a tempo determinato e comunque di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo, secondo le modalità stabilite dal Regolamento comunale, mentre le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni (rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975) possono essere revocate trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, in caso di insufficienza di posti nel ... _OMISSIS_ ...to al fabbisogno e non sia possibile provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di un nuovo cimitero.

Non esiste una normativa univoca che parli di scadenza delle concessioni cimiteriali.

Occorre sottolineare in primis che la durata temporanea delle concessioni cimiteriali trova la sua ratio proprio nella demanialità dei cimiteri: «la natura demaniale dei cimiteri contrasta con la perpetuità delle concessioni cimiteriali; essa, infatti, finirebbe per occultare un vero e proprio diritto di proprietà sul bene demaniale che, per sua natura, è un bene pubblico, destinato a vantaggio dell’intera collettività. Ne consegue che l’utilizzo di tale bene a favore di alcuni soggetti – che è ciò che si verifica attraverso una concessione – deve necessariamente essere temporalmente limitato anche stabilendo una durata prolungata nel tempo e rinnovabile alla scadenza, venendo altrimenti contraddetta la... _OMISSIS_ ... finalità pubblica, al quale il bene verrebbe definitivamente sottratto».

Peraltro, secondo la giurisprudenza, «l’art. 92 d.P.R. n. 285/1990 non prevede la trasformazione delle concessioni perpetue in concessioni a tempo determinato ma si limita a stabilire, ovviamente per il futuro, che non possono essere rilasciate concessioni a tempo indeterminato e di durata superiore a novantanove anni e, in generale, che tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo il diritto dei titolari di concessioni non ancora scadute di ottenere nel nuovo un posto corrispondente; per quelle di durata eccedente i novantanove anni la revoca può essere disposta unicamente alla contestuale ricorrenza di tre condizioni, ossia, oltre il non uso ultracinquantennale e il verificarsi di una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune, anche l’impossibilità di provvedere tempestivamente all’am... _OMISSIS_ ...a costruzione di un nuovo cimitero».

In altre parole, possiamo in prima battuta affermare che tutte le concessioni cimiteriali cessano una volta soppresso il cimitero, salva la possibilità prevista dall’art. 92 del d.P.R. n. 285/1990 di avere un posto corrispondente nel nuovo cimitero per i soli titolari di concessioni non ancora scadute, ovvero «all’interno» dei 99 anni di durata legale prevista.

Per ciò che concerne invece le concessioni rilasciate in epoca antecedente al 1975, la giurisprudenza amministrativa di merito sostiene che «è illegittima la previsione del regolamento comunale di polizia mortuaria che non motiva in alcun modo la declaratoria di “scadenza” di concessioni avente carattere di perpetuità, e men che mai dà conto del ricorso dei presupposti che, ai sensi del decreto n. 285 del 1990, danno luogo alla revoca delle concessioni perpetue»; ne è una diretta conseguenza il... _OMISSIS_ ...uo;all’annullamento della previsione regolamentare che dispone la declaratoria di “scadenza” di concessioni cimiteriali avente carattere di perpetuità non può che conseguire, per invalidità derivata, quella della diffida al pagamento del corrispettivo per il rinnovo della concessione».. Infatti, per tutti i casi di concessione perpetua, è necessaria – in uno con la pronuncia testé citata – una motivazione dell’inserimento all’interno del regolamento comunale di polizia mortuaria di un termine di scadenza: il Comune non può semplicemente dichiarare scadute le concessioni rilasciate – a suo tempo – a tempo indeterminato. Appare peraltro logico quanto affermato dai giudici lucani: se la concessione cimiteriale ante 1975 può essere perpetua per legge, non si vede perché «imporre» una scadenza senza darne una congrua ed adeguata motivazione. E ciò anche alla luce della previsione dell’art. 92 del Re... _OMISSIS_ ...nale di Polizia Mortuaria, che ne prevede sì la revocabilità, ma solo in presenza di tre specifiche condizioni. Dall’invalidità della previsione del regolamento comunale non può che derivare altresì l’invalidità della richiesta di pagamento del corrispettivo per il rinnovo della concessione cimiteriale: rinnovo che – naturalmente – non può essersi verificato dal momento che la concessione non risulta mai essere scaduta ma ancora pienamente valida ed efficace.

Un’ultima sottolineatura in materia: tra i c.d. servizi cimiteriali (che sono sempre di competenza del Comune) annoveriamo altresì il servizio di illuminazione votiva, che viene definito alla stregua di una vera e propria concessione di servizi: «il servizio di illuminazione votiva, essendo strettamente collegato ai servizi cimiteriali, è stato da sempre attratto nella relativa disciplina. Trattasi, dunque, di un particolare servizio pubblico pe... _OMISSIS_ ...è mai stata posta in discussione la facoltà del Comune della gestione diretta, restando, tuttavia, inderogabile lo strumento della gara pubblica, nell’ipotesi di esternalizzazione del servizio mediante affidamento a terzi (la esternalizzazione normalmente avviene a mezzo concessione, attesa la preordinazione dell'attività a soddisfare in modo diretto esigenze proprie di una platea indifferenziata di utenti)».

Trattasi peraltro di una vera e propria concessione, che può – pertanto – essere soggetta a scadenza. Secondo la giurisprudenza, essendo il servizio di illuminazione votiva annoverabile tra le concessioni di servizi, in uno con la normativa sovranazionale dovrà essere oggetto di una procedura ad evidenza pubblica, con la conseguenza che «la società precedente concessionaria del servizio di illuminazione votiva non ha alcun diritto di prelazione nella procedura di aggiudicazione del servizio indetta alla scadenza della con... _OMISSIS_ ....

Anche in questo caso, pertanto, non può esistere alcuna preferenza per il concessionario uscente: si rende invero necessaria una procedura ad evidenza pubblica ogniqualvolta la concessione del servizio di illuminazione votiva sia scaduta, alla luce degli ormai noti principi contenuti nella Direttiva Bolkestein e nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.

Tirando le fila di questo discorso, possiamo quindi affermare come (anche) questa peculiare tipologia di concessione sia soggetta a scadenza, in quanto (a sua volta) soggetta a limiti di durata imposti dalla legge e dalla ratio stessa della natura demaniale del cimitero.



GLI EFFETTI DELLA SCADENZA DELLA CONCESSIONE CIMITERIALE

Data la peculiare disciplina che riguarda le concessioni cimiteriali, il Regolamento di Polizia Mortuaria attualmente in vigore contempla alcuni effetti della scadenza di queste concessioni, sub specie di ... _OMISSIS_ ...CRLF|
In particolare, ai sensi dell’art. 86, comma 1 del d.P.R. n. 285/1990, «le estumulazioni, quando non si tratti di salme tumulate in sepolture private a concessione perpetua, si eseguono allo scadere del periodo della concessione e sono regolate dal sindaco», mentre, ai sensi dell’art. 82, comma 1 del predetto d.P.R. «le esumazioni ordinarie si eseguono dopo un decennio dalla inumazione».

In altre parole, è ben possibile un trasferimento del feretro al fine di liberare i posti nel cimitero: quando il feretro sia stato inumato (ovvero posato nella nuda terra), è consentito procedere all’esumazione decorsi dieci anni (ciò in quanto la sepoltura nella terra accelera i naturali processi di mineralizzazione del feretro); l’art. 86 riguarda invece le ipotesi di posa del defunto in manufatti fuori dalla terra.

La norma, apparentemente, esclude l’ipotesi di estumulazione per i fere... _OMISSIS_ ...lle tombe di famiglia o tombe perpetue, anche se è sempre prevista la possibilità di rimozione per procedere alla cremazione o alla tumulazione nell’ossario; le amministrazioni locali possono determinare tempi e modalità diverse delle estumulazioni.

Tuttavia, prima di decidere qualsiasi futura destinazione del feretro allo scadere della concessione è necessario avviare la verifica del feretro, al solo scopo di determinarne le condizioni, come stabilito dagli stessi artt. 82 e 86 del Regolamento di Polizia Mortuaria, eventualmente integrati da previsioni dei regolamenti comunali. In ogni caso, l’estumulazione deve essere prevista da un’ordinanza del sindaco.

In via generale, si ritiene che «l’estumulazione e la traslazione della salma in altra sede si configurano come atti a carattere di eccezionalità che possono essere, a seguito di istanza, disposti dal sindaco, il quale, discrezionalmente, valuta i fondati mot... _OMISSIS_ ...la base della scelta del trasferimento».

Come peraltro abbiamo già affermato, la giurisprudenza amministrativa è pressoché unanime nel ritenere che l’estumulazione consenta al Comune di riassegnare ad altri il loculo così liberatosi: «l’art. 88 d.P.R. n. 285/1990 contempla la possibilità dell’estumulazione ed il trasferimento dei feretri e da tale possibilità consegue automaticamente, per il Comune, la facoltà di riassegnare il loculo liberatosi in seguito al predetto trasferimento». Sebbene la pronuncia in esame contempli esclusivamente il caso di cui all’art. 88 del d.P.R. n. 285/1990, si ritiene che gli effetti dell’estumulazione siano in realtà gli stessi per qualsivoglia ipotesi: in altre parole, il Comune – una volta effettuata l’estumulazione ovvero l’esumazione a norma degli articoli in precedenza riportati, ben potrà concedere il loculo o la posa nella terra ad altri richiede... _OMISSIS_ ...LF| Inoltre, in giurisprudenza si è altresì affermato che «qualora il Comune abbia dichiarato di volersi avvalere della possibilità di ridurre da dieci a cinque anni dall’inumazione il periodo per l’esumazione (art. 82 d.P.R. 285/1990) è illegittimo il provvedimento che ingiunge l’esumazione dopo dodici anni adducendo che la mancanza di spazi in cui effettuare le inumazioni crea pregiudizi dal punto di vista igienico sanitario in ragione della mancanza di alternative alle stesse, specie qualora tale determinazione sia stata adottata soltanto con riferimento ad alcuni defunti e non ad altri». Questo caso appare peraltro scevro da dubbi: se il Comune decide di ridurre il periodo per l’esumazione, non si vede la legittimità di un provvedimento che ingiunge l’esumazione stessa ben dopo il limite per cui si è optato (nel caso sub iudice, il Comune aveva ingiunto l’esumazione dopo dodici anni dall’inumazione, quando... _OMISSIS_ ...o comunale di polizia mortuaria si era optato per la possibilità di esumare i feretri decorsi cinque anni dall’inumazione).

Orbene, possiamo dunque affermare come in realtà anche nel caso della concessione cimiteriale si verifichi una sorta di effetto devolutivo: una volta decorsi gli anni previsti ex lege dal Regolamento di Polizia Mortuaria, il sedime demaniale del cimitero torna nella piena disponibilità del Comune, che – a questo punto – potrà decidere di affidarlo in concessione ad altri soggetti.

Per i casi di manufatti privati, invece, occorre tenere presente quanto da sempre sostenuto dalla generalità della giurisprudenza amministrativa, ovvero che – in primis – «in base al principio generalissimo dell’accessione, il manufatto realizzato sul terreno demaniale del cimitero ne segue il regime giuridico. Quanto spetta al privato è quindi un diritto d’uso del manufatto, il cui titolo è com... _OMISSIS_ ...sione da parte della Pubblica Amministrazione»; inoltre, in senso ulteriormente specifico: «per il caso di un diritto di godimento di un sepolcro costruito su terreno demaniale, lo ius sepulchri costituisce, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, un diritto affievolito in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico e conseguentemente non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi da parte della Pubblica amministrazione concedente, s...