La concessione cimiteriale: natura, procedimento e durata

La natura della concessione cimiteriale.

Alla stregua di ogni bene demaniale, pertanto, anche le aree cimiteriali potranno essere oggetto di un diritto di concessione a favore di soggetti privati. La c.d. concessione cimiteriale è pertanto il provvedimento amministrativo tipico con cui la Pubblica Amministrazione (id est, il Comune) riconosce un diritto di uso dell’area cimiteriale in favore di un privato.

Il T.A.R. Lombardia ha recisamente affermato come «la concessione cimiteriale rientra pacificamente tra le concessioni di beni pubblici».

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno invero affermato recentemente che tale concessione, di natura traslativa, crea, a sua volta, nel privato concessionario, un diritto soggettivo perfetto di natura reale, e perciò, opponibile, iure privatorum, agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che si affievolisce, degradando ad interesse legittimo, nei conf... _OMISSIS_ ...blica Amministrazione nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero, impongono o consigliano alla medesima di esercitare il potere di revoca della concessione. Nello stesso senso, il Consiglio di Stato ha sostenuto che «la concessione amministrativa di un’area cimiteriale per l’edificazione di sepolture private, di natura traslativa, fa sorgere un diritto in capo al concessionario qualificabile come diritto reale nei confronti dei terzi, ma come “diritto affievolito” nei confronti della pubblica amministrazione concedente, con la conseguenza che esso soggiace ai poteri pubblicistici regolativi e conformativi e può, per questo, estinguersi per l’esercizio di poteri di autotutela da parte dell’amministrazione concedente».

Recentemente, il T.A.R. Abruzzo, sulla falsariga di quanto sopra, ha sostenuto che «il diritto di sepolcro presuppone una... _OMISSIS_ ... parte dell’autorità amministrativa, assimilabile al diritto di superficie nei confronti dei terzi, ma correlato sul piano genetico a un potere della Pubblica Amministrazione, funzionale alla cura di beni e interessi di ordine pubblico oltreché edilizi».

Stante quanto sopra, ne deriva che «il diritto, spettante al titolare di concessione cimiteriale, ad essere tumulato nel sepolcro, si atteggia come un diritto reale nei confronti dei terzi con la conseguenza che nei rapporti interprivati la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento, garantendo al concessionario ampi poteri di godimento del bene»; secondo la giurisprudenza ordinaria di legittimità, il diritto in commento non è solo un diritto reale (nell’accezione fornita dal T.A.R. Lazio), ma presenta anche una natura «patrimoniale; conseguentemente, l’esercizio del potere di fatto corrispo... _OMISSIS_ ...nuto di tale diritto concreta un possesso (art. 1140 c.c. ) utile per l’usucapione e suscettibile di tutela possessoria».

In ultima analisi, possiamo dunque affermare che la concessione cimiteriale si atteggia quale concessione traslativa (la quale, si ricorda, è tale quando il soggetto privato «acquista» un diritto soggettivo o un potere che appartiene alla Pubblica Amministrazione), cui afferisce il c.d. diritto di sepolcro (di cui parleremo amplius nel prossimo capitolo), inteso parimenti quale diritto reale di superficie nei rapporti tra privati (con tutte le tutele tipiche dei diritti reali) che degrada a diritto affievolito (rectius, a interesse legittimo) nei confronti della Pubblica Amministrazione concedente. Infine, secondo le definizioni che abbiamo dato della «concessione» nel capitolo precedente, si definisce la concessione cimiteriale quale concessione-contratto.


Il procedimento di co... _OMISSIS_ ...|

In questo paragrafo illustreremo brevemente il procedimento di concessione, per poi affrontare, nei paragrafi che seguono, la durata e la cessazione del rapporto concessorio.

Si ricorda in prima battuta che la «fonte» principale relativa al procedimento per il rilascio di una concessione cimiteriale è il regolamento comunale: pertanto, non esiste nell’ordinamento italiano una procedura «standard» per il rilascio della predetta concessione.

Il Regolamento di polizia mortuaria afferma invero che «il comune può concedere a privati e ad enti l’uso di aree per la costruzione di sepolture a sistema di tumulazione individuale, per famiglie e collettività» (art. 90) e che «le aree destinate alla costruzione di sepolture private debbono essere previste nei piani regolatori cimiteriali di cui agli articoli 54 e seguenti» (art. 91). Infine, l’art. 92, comma 3 afferma ... _OMISSIS_ ...uo;atto della concessione il comune può imporre ai concessionari determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione», senza null’altro aggiungere, dal momento che – come anticipato – le modalità per il rilascio di una concessione cimiteriale vengono stabilite dal regolamento comunale cimiteriale.

Oggetto delle concessioni cimiteriali sono le tombe a terra, le tombe di famiglia, i loculi, le urne cinerarie, gli ossari, mentre i soggetti interessati sono il concedente (id est, il Comune), il concessionario, cioè il titolare della concessione, e gli utilizzatori finali.

La prassi ci insegna che il richiedente presenta un’istanza all’ufficio competente, a cui si accompagna il pagamento della tariffa relativa stabilita dal Regolamento comunale di polizia mortuaria. La domanda di rilascio della concessione deve essere prodotta in bol... _OMISSIS_ ...scio della concessione, il titolare della stessa ha il diritto di usare la sepoltura per un periodo di tempo determinato alle condizioni stabilite dal regolamento comunale, ma rimane integro per il comune il diritto di proprietà.

Ai fini fiscali, si afferma che gli atti di concessione cimiteriale non richiedono la stipula in forma pubblica amministrativa, ma vengono stipulati nella forma della scrittura privata non autenticata ed in questo caso devono essere registrate in caso d’uso ma solo quando l’ammontare dell’imposta risulti inferiore a euro 200,00.

Per quanto riguarda l’applicazione dell’IVA, invece, la giurisprudenza da sempre sostiene che «negli impianti cimiteriali le operazioni esenti dall’applicazione dell’IVA sono solo quelle poste in essere tramite un atto concessorio rilasciato dal Comune, in qualità di titolare di tali beni ed unico possibile concedente, ma non le convenzioni sti... _OMISSIS_ ...etti privati, che sono sottoposte ad imposizione». Inoltre, recentemente, ai fini dell’applicazione dell’IVA agevolata, «l’art. 26 bis del D.L. n. 415/1989 ha parificato alle opere di urbanizzazione primaria gli impianti cimiteriali, precisando che devono considerarsi impianti cimiteriali “le opere ed i servizi indicati all’art. 54 del regolamento di polizia mortuaria, approvato con D.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, e successive modificazioni”. Tale disposizione normativa prende espressamente in considerazione la realizzazione di lotti destinati ai diversi tipi di sepoltura, delle vie di accesso, delle zone di parcheggio, degli spazi e viali destinati al traffico interno e delle costruzioni accessorie (deposito di osservazione, camera mortuaria, sala di autopsia, cappella, forno crematorio, servizi destinati al pubblico ed agli operatori cimiteriali, abitazione del custode)».

In altre parole, la realizzaz... _OMISSIS_ ...mpianti cimiteriali (come definiti dall’art. 54 del Regolamento di polizia mortuaria) comporta l’applicazione dell’IVA agevolata al 10% in quanto parificati alle opere di urbanizzazione primaria, mentre sono esenti ai fini dell’imposta in commento tutte quelle opere – parimenti costituenti impianti cimiteriali – che però furono assentite sin dal rilascio della concessione, traendo origine proprio dall’atto di concessione medesimo.


La durata delle concessioni cimiteriali: fonti normative.

Abbiamo visto come le concessioni cimiteriali siano previste dall’art. 824 c.c. e che il concedente sia il comune, in quanto ente proprietario dei cimiteri.

Occorre ora stabilire la durata delle medesime concessioni, posto che – in altri ambiti – esistono delle norme di legge che consentono la stipula di una concessione per un determinato lasso di tempo.

Orbene,... _OMISSIS_ ...cerne le concessioni cimiteriali, da lungo tempo si dibatte circa il loro carattere perpetuo ovvero a tempo determinato.

Infatti, il primo Regolamento di polizia mortuaria del Regno d’Italia (R.D. 25 luglio 1892 n. 448), secondo il quale l’amministrazione comunale poteva procedere alla concessione «di sepolture private» all’interno del cimitero, chiedendo un nulla osta alla Prefettura, all’art. 100 prevedeva testualmente che «il posto per sepolture private potrà essere concesso per tempo determinato o a perpetuità». In altre parole, sin dal 1892 le concessioni cimiteriali potevano avere una duplice durata, da stabilirsi all’interno dell’atto medesimo. Con il Regio Decreto n. 1880/1942, la concessione di sepoltura privata non è più di competenza delle amministrazioni comunali, ma del Podestà, che nel Ventennio era l’organo posto a capo del governo del comune. L’art. 70 del R.D. n. 1880/... _OMISSIS_ ...a possibilità per le concessioni cimiteriali di essere a tempo determinato ovvero perpetue e affermava testualmente che «le concessioni anzidette si distinguono in temporanee, ossia per un tempo determinato, e perpetue. Queste ultime si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo quanto è disposto nel seguente articolo 76 …», che riguardava la soppressione e il venire ad esistenza di un nuovo cimitero.

Si badi che in quell’epoca era già stato emanato il vigente Codice Civile, che, come noto, aveva annoverato i cimiteri – di proprietà comunale – tra i beni del demanio pubblico.

Sennonché, con il d.P.R. n. 873/1975 sparisce il carattere della perpetuità delle concessioni cimiteriali. Ed invero, l’art. 93 afferma che «le concessioni previste dall’art. 91, rilasciate dopo l’entrata in vigore del presente regolamento, sono a tempo determinato, e di durata non superiore a 99 ann... _OMISSIS_ ...o. Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente all’entrata in vigore del presente regolamento, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero. Tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo quanto è disposto nel seguente art. 99».

Il vigente Regolamento di polizia mortuaria (d.P.R. n. 285/1990), all’art. 92 ricalca letteralmente quanto già previsto dal previgente art. 93 del d.P.R. n. 803/1975: «le concessioni previste dall’art. 90 sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo. Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 a... _OMISSIS_ ... anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero. Tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo quando disposto nell’art. 98».

Pertanto, ai fini di legge, ora la concessione cimiteriale non può più essere rilasciata se non a tempo determinato e con una durata in ogni caso non superiore a 99 anni.