Il ristrettissimo ambito applicativo dell'art. 32 L.P. Bolzano 10/1991

PATOLOGIA --> ACQUISIZIONE SANANTE --> ARTT. 32-32BIS LP BOLZANO 10/91

Sintesi: Ostandovi l’articolo 1 del protocollo addizionale alla CEDU e l’art. 42 della Costituzione, la disposizione di cui all'art. 32 L.P. n. 10/91 non può essere interpretata come occupazione appropriativa o usurpativa, seppure a scadenza differita di 20 anni ed ostandovi i principi giuridici in materia di usucapione, la disposizione non può essere interpretata neppure come procedimento semplificato di usucapione.

Sintesi: In seguito alle numerose sentenze intervenute da parte della Corte europea per i diritti dell’uomo, recepite dalla giurisprudenza interna, costituisce un principio ormai abbastanza pacificamente acquisito che da un fatto illecito, quale l’occupazione appropriativa o usurpativa, non possa scaturire l’effetto traslativo della proprietà, circostanza che ha portato all’emanazione, a livello nazionale, dell’art. 43 DPR 327/01 ed, a livello locale, dell’art. 32-bis L.P. 10/91 sulla “acquisizione sanante” .

Sintesi: Eccettuata l’ipotesi della cessione volontaria (compravendita ecc.), l’amministrazione ha solo due possibilità per “sottrarre” iure imperii la proprietà al privato: o instaura una regolare procedura di espropriazione o, in presenza di una patologia, emette un provvedimento posteriore di sanatoria (decreto di acquisizione) ai sensi dell’art. 42-bis DPR 327/01 (a livello nazionale) o dell’art. 32-bis L.P. 10/91 (a livello provinciale): “tertium non datur”.

Sintesi: L’ambito applicativo dell’art. 32 L.P. 10/91 è molto ristretto e confinato ad alcune ipotesi marginali, se non addirittura del tutto inesistenti; un margine di applicabilità residuale è costituito dai casi, realmente accaduti nei decenni passati, in cui l’ANAS, dopo avere regolarmente espropriato i fondi e pagato l’indennità, aveva trascurato l’iscrizione al tavolare del trasferimento di proprietà. L’art. 32 infatti è significativamente rubricato con “regolazione tavolare di vecchie pendenze”. Un altro margine astratto di applicabilità residua potrebbe essere costituito dalle ipotesi in cui risulta certo che il proprietario abbia spontaneamente abbandonato (derelitto) o rinunciato al fondo in favore dell’amministrazione.

Estratto: «Per quanto riguarda il profilo procedurale, l’ambito applicativo dell’art. 32 L.P. 10/91 è molto ristretto e confinato ad alcune ipotesi marginali, se non addirittura del tutto inesistenti, come di seguito dimostrato.L’art. 32 L.P. 10/91, già oggetto di giudizio di legittimità costituzionale (v. ordinanza n. 250 del 1.7.2005 della Corte Costituzionale), recita:“ (1) E’ autorizzata l’emanazione del decreto di espropriazione o di asservimento di immobili sui quali sono state realizzate opere pubbliche, a prescindere dalla procedura prevista dalla presente legge e dal pagamento dell’indennità, qualora dette opere esistano da più di venti anni ovvero siano state realizzate in esecuzione della procedura espropriativa avviata, e non ancora conclusa, ai sensi di leggi anteriori a questa legge. I provvedimenti così emanati non pregiudicano i diritti riconosciuti dall’autorità giudiziaria.(2) Il decreto di cui al comma 1 costituisce titolo ad ogni effetto per l’intavolazione del relativo diritto.”Ostandovi l’articolo 1 del protocollo addizionale alla CEDU e l’art. 42 della Costituzione, la disposizione non può essere interpretata come occupazione appropriativa o usurpativa, seppure a scadenza differita di 20 anni. In seguito alle numerose sentenze intervenute da parte della Corte europea per i diritti dell’uomo (a partire dalla sentenza del 30.5.2000 nella causa ‘Società Belvedere Alberghiera’ iscritta al n. 31524/96), recepite dalla giurisprudenza interna (ex multis CdS, Ad. plen. 2/05; CdS, IV, 3331/11), costituisce un principio ormai abbastanza pacificamente acquisito che da un fatto illecito, quale l’occupazione appropriativa o usurpativa, non possa scaturire l’effetto traslativo della proprietà, circostanza che ha portato all’emanazione, a livello nazionale, dell’art. 43 DPR 327/01 ed, a livello locale, dell’art. 32-bis L.P. 10/91 sulla “acquisizione sanante” (nel frattempo, l’art. 43 è stato a sua volta sostituito dall’art. 42-bis DPR 327/01 in seguito alla sentenza n. 293/10, con la quale la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 43).Ostandovi i principi giuridici in materia di usucapione, la disposizione non può essere interpretata neppure come procedimento semplificato di usucapione. L’usucapione ha bisogno delle garanzie processuali di un accertamento giudiziale e non può essere accertata dall’autorità amministrativa, peraltro senza alcuna forma di garanzia per l’espropriando sotto il profilo del contraddittorio, espressione del diritto alla difesa (l’obbligo di comunicare l’avvio della procedura ablativa è funzionale a tale diritto). Eccettuata l’ipotesi della cessione volontaria (compravendita ecc.), l’amministrazione ha solo due possibilità per “sottrarre” iure imperii la proprietà al privato: o instaura una regolare procedura di espropriazione o, in presenza di una patologia, emette un provvedimento posteriore di sanatoria (decreto di acquisizione) ai sensi dell’art. 42-bis DPR 327/01 (a livello nazionale) o dell’art. 32-bis L.P. 10/91 (a livello provinciale): “tertium non datur” (così TAR Lazio, Roma, II, 162/09).Sulla base di queste considerazioni, è difficile immaginare un residuo ed autonomo spazio applicativo alla disposizione di legge in esame, tenuto conto anche del principio, statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 646/88, secondo il quale la disciplina dell’intavolazione è materia riservata allo Stato e che, pertanto, la Provincia non può creare nuovi titoli di iscrizione tavolare.Un margine di applicabilità residuale è costituito dai casi, realmente accaduti nei decenni passati, in cui l’ANAS, dopo avere regolarmente espropriato i fondi e pagato l’indennità, aveva trascurato l’iscrizione al tavolare del trasferimento di proprietà. Essendo state delegate, a decorrere dal 1.7.1998, le funzioni in materia di viabilità stradale dallo Stato alla Provincia Autonoma di Bolzano (D.lgs. 320/97), questa, per completare la procedura, ha inserito l’articolo 32 nella legge provinciale sugli espropri n° 10/91. L’art. 32 infatti è significativamente rubricato con “regolazione tavolare di vecchie pendenze”. Un altro margine astratto di applicabilità residua potrebbe essere costituito dalle ipotesi in cui risulta certo che il proprietario avesse spontaneamente abbandonato (derelitto) o rinunciato al fondo in favore dell’amministrazione.»

Sintesi: La ratio dell’art. 32 bis L.P Bolzano (che ricalca l’art. 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327), è da ricercarsi nell’intento del legislatore di introdurre uno strumento che consenta di sanare delle situazioni di occupazione usurpativa (o, secondo alcuni, anche acquisitiva), attraverso l’emanazione di un provvedimento formale di acquisizione con l’effetto traslativo della proprietà dal privato all’amministrazione.

Sintesi: Secondo costante giurisprudenza, la realizzazione dell’opera di pubblico interesse sul fondo di un privato, occupato dall’amministrazione senza titolo, non comporta, come mero fatto, la perdita della proprietà da parte del privato e l’acquisto della stessa in capo all’amministrazione, ma necessita di un provvedimento formale emanato ai sensi dell’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 (oppure, in provincia di Bolzano, ai sensi dell’art. 32 bis L.P. 15.04.1991 n. 10).

Sintesi: All’atto di adozione del provvedimento formale emanato ai sensi dell’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 (oppure, in provincia di Bolzano, ai sensi dell’art. 32 bis L.P. 15.04.1991 n. 10), va determinata la misura del risarcimento del danno spettante al proprieatario.

Estratto: «Orbene, la ratio dell’art. 32 bis (che ricalca l’art. 43 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327) – che la ricorrente sembra travisare – è da ricercarsi nell’intento del legislatore di introdurre uno strumento che consenta di sanare delle situazioni di occupazione usurpativa ( o, secondo alcuni, anche acquisitiva) attraverso l’emanazione di un provvedimento formale di acquisizione con l’effetto traslativo della proprietà dal privato all’amministrazione.Invero, secondo costante giurisprudenza ( Cons. di Stato, Adunanza plenaria 29 aprile 2005 n. 2, T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 7 aprile 2006 n. 986, T.R.G.A. Trento, 27 marzo 2008 n. 75) la realizzazione dell’opera di pubblico interesse sul fondo di un privato, occupato dall’amministrazione senza titolo, non comporta, come mero fatto, la perdita della proprietà da parte del privato e l’acquisto della stessa in capo all’amministrazione, ma necessita di un provvedimento formale emanato ai sensi dell’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 (oppure, in provincia di Bolzano ai sensi dell’art. 32 bis L.P. 15.04.1991 n. 10).La stessa norma recita poi che “al proprietario vanno risarciti i danni” e che nell’atto di acquisizione va determinata “la misura del risarcimento del danno…..senza pregiudizio per l’eventuale azione già proposta”.A ben vedere, la ricorrente in buona sostanza non sembra tanto lamentarsi dell’atto di acquisizione come tale, ma della determinazione delle indennità da parte del Comune che, secondo la ricorrente, sarebbe travisata o comunque non congrua (secondo motivo del ricorso), per cui tutta la procedura di acquisizione dovrebbe ritenersi illegittima.Su questo punto la ricorrente può essere seguita soltanto in parte, nel senso che illegittima dovrebbe considerarsi, semmai, quella parte dell’atto di acquisizione che ha determinato la misura del risarcimento dei danni in una certa misura.Come si è detto supra, per la determinazione dei danni pende giudizio davanti al competente giudice civile, al quale spetta la giurisdizione in materia ( sent. n. 125/2005 di questo Tribunale).È lo stesso art. 32 bis che fa salva ogni azione giudiziaria già proposta e lo stesso provvedimento di acquisizione impugnato dá atto “che il presente provvedimento non pregiudica i diritti riconosciuti dall’autorità giudiziaria.”La determinazione del risarcimento in sede di impugnazione dell’atto acquisizione appare quindi in questo caso preclusa dall’azione a tal fine già proposta davanti all’autorità giudiziaria.In questo contesto la difesa del Comune sostiene la tesi che non esisterebbe nessuna preclusione in quanto nulla impedirebbe che il privato possa riscuotere la somma determinata dall’atto di acquisizione in acconto sulla eventuale maggior somma riconosciutagli dal giudice.Questa tesi, che agli effetti pratici avantaggierebbe il privato (per cui non si comprende perché l’odierna ricorrente non vi aderisca), non appare razionale sotto il profilo teorico in quanto demanderebbe a distinte autorità – anche parallelamente - la determinazione della misura del risarcimento per lo stesso fatto, con risultati anche diversi.A giudizio del Collegio, una interpretazione razionale della norma, la quale, come si è detto, fa salva ogni azione già proposta, consente nella specie di ritenere illegittima quella parte del provvedimento di acquisizione che liquida i danni, ma di confermare la legittimità dell’atto di acquisizione come tale.»

PATOLOGIA --> ACQUISIZIONE SANANTE --> ARTT. 32-32BIS LP BOLZANO 10/91 --> COSTITUZIONALITÀ

Sintesi: La Corte Costituzionale, con l’ordinanza n. 250 del 20 giugno 2005, nel dichiarare manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 l. prov. 15 marzo 1991, n. 10, ha messo in rilievo che il giudice rimettente, nel formulare l’eccezione d'incostituzionalità, non aveva tenuto presente la clausola di riserva giurisdizionale in merito all'accertamento dei relativi diritti da parte dell'autorità giudiziaria, “né ha tentato di fornire una interpretazione dell’intera norma censurata, che avrebbe potuto consentire il superamento dei dubbi di costituzionalità prospettati, in presenza di una disposizione che non pregiudica i diritti riconosciuti dall’autorità giudiziaria”.

Estratto: «L’impugnato decreto d’esproprio è stato emanato ai sensi dell’art. 32 l. prov. 15 marzo 1991, n. 10 [aggiunto dall’art. 36 l. prov. 9 agosto 1999, n. 7 (Disposizioni finanziarie in connessione con l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia per l'anno finanziario 1999 e per il triennio 1999-2001 e norme legislative collegate)], il quale, sotto la rubrica “Regolazione tavolare di vecchie pendenze”, testualmente recita: “1. È autorizzata l’emanazione del decreto di espropriazione o di asservimento di immobili, sui quali sono state realizzate opere pubbliche, a prescindere dalla procedura prevista dalla presente legge e dal pagamento dell’indennità, qualora dette opere esistano da più di vent’anni ovvero siano stati realizzati in esecuzione della procedura espropriativa avviata, e non ancora conclusa, ai sensi di leggi anteriori a questa legge. I provvedimenti così emanati non pregiudicano i diritti riconosciuti dall’autorità giudiziaria. 2. Il decreto di cui al comma 1 costituisce titolo ad ogni effetto per l’intavolazione del relativo diritto.”. Il citato articolo di legge introduce una fattispecie di sanatoria amministrativa di situazioni giuridiche soggettive di natura reale consolidatesi per il decorso di un lasso temporale ultraventennale – non a caso coincidente con il termine ordinario di usucapione –, ed è teso a conformare lo stato tavolare alla situazione di diritto, connotata dal perfezionamento di una fattispecie acquisitiva extratavolare di un diritto reale immobiliare in favore di un’amministrazione pubblica [ad es., dalla costituzione di una servitù di uso pubblico su una via vicinale per usucapione o per dicatio ad patriam; oppure, dallo svolgimento di una legittima procedura d’esproprio risalente nel tempo, mai attuata tavolarmente, come, peraltro, avvenuto nei casi emersi in seguito alla delega delle funzioni statali in materia di viabilità stradale dello Stato quale ente proprietario e dell’Ente nazionale per le strade (ANAS) alle Province autonome, a far tempo dal 1 luglio 1998, con d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recante modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, e delega alle province autonome di Trento e Bolzano di funzioni amministrative dello Stato in materia di viabilità), allorquando è risultato che l’ANAS in alcuni casi, dopo aver regolarmente espropriato i fondi e pagato l’indennità, aveva trascurato l’iscrizione nel libro fondiario]. L’articolo in esame – che esclude le garanzie procedimentali proprie dell’istituto espropriativo ordinario ed il pagamento di qualsiasi indennità –, lungi dall’introdurre una nuova fattispecie d’acquisto della proprietà o di altri diritti reali immobiliari in favore delle pubbliche amministrazioni, si è limitato a prevedere la facoltà di regolarizzare tavolarmente acquisti extratavolari già perfezionati sul piano del diritto sostanziale e risalenti nel tempo, facendo espressamente salva la riserva di giurisdizione sull’accertamento dei relativi diritti da parte della competente autorità giudiziaria (v. l’ultimo periodo del comma 1 del citato articolo di legge: “I provvedimenti così emanati non pregiudicano i diritti riconosciuti dall’autorità giudiziaria”). Infatti, la Corte Costituzionale, con l’ordinanza n. 250 del 20 giugno 2005, nel dichiarare manifestamente la questione di legittimità costituzionale del citato art. 32, sollevata dallo stesso Tribunale regionale di giustizia amministrativo, nell’ambito di un altro giudizio, in riferimento agli artt. 42, secondo e terzo comma, 117 e 97 della Costituzione, agli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige ed all’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ha messo in rilievo che il giudice rimettente, nel formulare l’eccezione di incostituzionalità, non aveva tenuto presente la sopra citata clausola di riserva giurisdizionale, “né ha tentato di fornire una interpretazione dell’intera norma censurata, che avrebbe potuto consentire il superamento dei dubbi di costituzionalità prospettati, in presenza di una disposizione che non pregiudica i diritti riconosciuti dall’autorità giudiziaria” (v. così, testualmente, la citata ordinanza della Corte Costituzionale). Orbene, tenuto conto, nell’ottica interpretativa costituzionalmente orientata suggerita dalla Corte Costituzionale, della citata clausola di riserva di giurisdizione relativa alle questioni che investono la sussistenza, o meno, della sottostante situazione di diritto legittimante la regolarizzazione tavolare, si osserva che il giudice amministrativo, investito dell’azione di annullamento dell’atto d’esproprio (rectius: di regolarizzazione tavolare) emesso ai sensi del citato art. 32, può e deve conoscere incidenter tantum e senza efficacia di giudicato esterno, ai sensi dell’art. 8, comma 1, Cod. proc. amm., delle questione attorno al perfezionamento, o meno, di una fattispecie acquisitiva extratavolare in favore dell’amministrazione procedente, così come è in facoltà delle parti di adire in ogni tempo il giudice ordinario per accertare, con efficacia di giudicato esterno, la sussistenza, o meno, di siffatta eventuale fattispecie acquisitiva. Ciò posto in linea di diritto, si osserva che nel caso di specie non sono ravvisabili i presupposti di applicabilità della norma in esame.»

PATOLOGIA --> ACQUISIZIONE SANANTE --> ARTT. 32-32BIS LP BOLZANO 10/91 --> PRESUPPOSTI

Sintesi: L'art. 32 l. prov. 15 marzo 1991, n. 10 introduce una fattispecie di sanatoria amministrativa di situazioni giuridiche soggettive di natura reale consolidatesi per il decorso di un lasso temporale ultraventennale – non a caso coincidente con il termine ordinario di usucapione –, ed è teso a conformare lo stato tavolare alla situazione di diritto, connotata dal perfezionamento di una fattispecie acquisitiva extratavolare di un diritto reale immobiliare in favore di un’amministrazione pubblica (ad es., dalla costituzione di una servitù di uso pubblico su una via vicinale per usucapione o per dicatio ad patriam; oppure, dallo svolgimento di una legittima procedura d’esproprio risalente nel tempo, mai attuata tavolarmente).

Estratto: «L’impugnato decreto d’esproprio è stato emanato ai sensi dell&#... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...sono ravvisabili i presupposti di applicabilità della norma in esame.»

Sintesi: In assenza della configurabilità di una preesistente fattispecie acquisitiva extratavolare, in favore del procedente ente pubblico, del diritto di proprietà od di altro diritto reale sulle particelle di proprietà privata, su cui insiste il tracciato stradale, mancano i presupposti per l’applicabilità dell’istituto dell’esproprio senza indennizzo (rectius, di regolarizzazione tavolare), ai sensi dell’art. 32 l. prov. n. 10 del 1991.

Estratto: «Orbene, in assenza della configurabilità di una preesistente fattispecie acquisitiva extratavolare, in favore del procedente Comune di Silandro, del diritto di proprietà od di altro diritto reale che consentisse il transito sulle particelle di (com)proprietà dell’originario ricorrente su cui insiste il tracciato stradale, mancano i presupposti per l’applicabilità dell’istituto dell’esproprio senza indennizzo (rectius, di regolarizzazione tavolare) ai sensi dell’art. 32 l. prov. n. 10 del 1991, che per le esposte ragioni non può ritenersi introduttivo di un nuovo titolo d’acquisto di diritti reali immobiliari in capo alla pubblica amministrazione, ma deve essere ricondotto a strumento di adeguamento, in via amministrativa, dello stato tavolare alla situazione di diritto modificata da sottostanti fattispecie acquisitive extratavolari, nella specie da escludersi.»

PATOLOGIA --> ACQUISIZIONE SANANTE --> ARTT. 32-32BIS LP BOLZANO 10/91 --> PRESUPPOSTI --> ACCERTAMENTO

Sintesi: L'art. 32 l. prov. 15 marzo 1991, n. 10, che esclude le garanzie procedimentali proprie dell’istituto espropriativo ordinario ed il pagamento di qualsiasi indennità, lungi dall’introdurre una nuova fattispecie d’acquisto della proprietà o di altri diritti reali immobiliari in favore delle pubbliche amministrazioni, si è limitato a prevedere la facoltà di regolarizzare tavolarmente acquisti extratavolari già perfezionati sul piano del diritto sostanziale e risalenti nel tempo, facendo espressamente salva la riserva di giurisdizione sull’accertamento dei relativi diritti da parte della competente autorità giudiziaria.

Sintesi: Il giudice amministrativo, investito dell’azione di annullamento dell’atto d’esproprio (rectius: di regolarizzazione tavolare) emesso ai sensi dell'art. 32 l. prov. 15 marzo 1991, n. 10 citato art. 32, può e deve conoscere incidenter tantum e senza efficacia di giudicato esterno, ai sensi dell’art. 8, comma 1, Cod. proc. amm., delle questione attorno al perfezionamento, o meno, di una fattispecie acquisitiva extratavolare in favore dell’amministrazione procedente, così come è in facoltà delle parti di adire in ogni tempo il giudice ordinario per accertare, con efficacia di giudicato esterno, la sussistenza, o meno, di siffatta eventuale fattispecie acquisitiva.

Estratto: «L’impugnato decreto d’esproprio è stato emanato ai sensi ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...sono ravvisabili i presupposti di applicabilità della norma in esame.»