La riserva di legge

Come visto precedentemente, il terzo comma dell’art. 42 della Costituzione prevede che l’espropriazione possa essere disposta solamente nei casi previsti dalla legge o dai regolamenti. L’art. 2, comma 1, Testo Unico si adegua al dettato costituzionale, prevedendo che «l’espropriazione dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili […] può essere disposta nei soli casi previsti dalle leggi e dai regolamenti».

L’interesse pubblico può prevalere al punto tale da limitare o privare il singolo di un suo diritto solamente qualora la legge abbia espressamente attribuito tale potere in sede di predeterminazione della funzione e solamente qualora abbia reso tipico tale potere, cioè esercitabile nella forma e con il procedimento dalla stessa stabilito [28].

La riserva di legge comporta la necessità che la legge descriva con precisione sufficiente l’entità e i limiti del potere espropriativo,... _OMISSIS_ ...ni oggetto dello stesso, i soggetti in favore dei quali esso può esplicarsi, gli interessi a presidio dei quali esso sorge, le modalità con il quale esso può essere esercitato.

Il legislatore ordinario deve esercitare la facoltà di disporre della proprietà allo scopo di assicurarne la conservazione: non sarebbe possibile introdurre nel nostro ordinamento una disciplina tesa a svuotare completamente di contenuto il diritto. Pertanto, il corpus di norme sulla proprietà deve garantirne l’esercizio e l’accessibilità e deve assicurare che l’utilizzo che di essa si fa risulti conforme alle esigenze della collettività.

La riserva a favore del legislatore ordinario comporta che la previsione de qua non sia attuabile senza l’intermediazione della legge ordinaria. L’interpretazione pressoché costante del principio di legalità sancito dalla Costituzione e dal Testo Unico parla di una riserva di carattere relativo e non as... _OMISSIS_ ...nifica che la legge è chiamata a dettare gli aspetti essenziali della materia, vale a dire i casi in cui l’espropriazione è ammessa, i criteri di quantificazione dell’indennità e le regole del procedimento. Al di fuori di ciò, sono sufficienti norme di rango regolamentare per dettagliare gli ulteriori aspetti.

Ciò che rileva è la subordinazione del potere espropriativo alla previsione di una legge che ne legittimi l’interferenza nella proprietà privata, con ciò escludendo che la Pubblica Amministrazione possa avere il potere di acquisire coattivamente la proprietà in tutti i casi in cui si riconosca l’interesse pubblico.

Tale potere esiste solamente nelle ipotesi individuate dalla legge, nelle quali è attribuito alla Pubblica Amministrazione il potere di dichiarare la pubblica utilità. Pertanto, la legge di rango ordinario attribuisce il potere espropriativo alla Pubblica Amministrazione in relazione alla necessità d... _OMISSIS_ ...rsquo;interesse pubblico e sarà poi l’autorità amministrativa competente a prevedere gli aspetti organizzativi e procedimentali.

Una parte della dottrina ritiene che tale valutazione costituisca un procedimento amministrativo autonomo e preliminare rispetto a quello ablatorio e che esso trovi conclusione nell’atto che costituisce la dichiarazione di pubblica utilità [29].

Questa considerazione viene ritenuta valida anche per l’ipotesi in cui la dichiarazione è implicita in un atto amministrativa diverso, come ad esempio l’atto di approvazione del progetto inerente all’opera pubblica; infatti, è stato osservato che in tale atto necessariamente si inserisce il riconoscimento dell’utilità pubblica dell’opera stessa, in quanto non sarebbe concepibile sotto il profilo strettamente giuridico che la Pubblica Amministrazione desse esecuzione ad opere che essa stessa non ritiene di interesse generale.
... _OMISSIS_ ...e riguardo, alcuni autori hanno individuato nella norma del Testo Unico una riserva di regolamento, che impone la delegificazione e l’attribuzione alla potestà regolamentare dell’organizzazione del procedimento, nel pieno rispetto del principio di semplificazione normativa, che implica che le Regioni possano provvede in tal senso con regolamento e non necessariamente con legge [30].

Dunque, si è detto che al legislatore ordinario spetta di individuare entità e limiti del potere espropriativo. Occorre ora comprendere a chi sia da attribuire la potestà legislativa, posto che l’espropriazione per pubblica utilità non compare tra le materie elencate dall’articolo 117 della Costituzione a seguito della riforma del Titolo V.

L’art. 117 Costituzione, nella sua formulazione antecedente alla riforma del Titolo V, deferiva alle Regioni a statuto ordinario potestà legislativa concorrente nelle materie espressamente previst... _OMISSIS_ ... figurava l’urbanistica, da svolgere nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale e in modo tale da non contrastare con l’interesse nazionale e con quello delle altre Regioni.

L’urbanistica viene definita come la scienza che si occupa della sistemazione e dello sviluppo delle città, nell’intento di assicurare – con il sussidio di tutte le risorse tecniche – la migliore posizione delle vie, degli edifici e degli impianti pubblici, nonché delle abitazioni private, in modo che la popolazione possa beneficiare di una dimora sana, comoda e gradevole. In questo senso, l’edilizia è venuta progressivamente ad essere inglobata nell’urbanistica [31]. La collocazione dell’urbanistica, e quindi dell’espropriazione, nell’alveo della legislazione concorrente era stata concepita in un’epoca in cui si avvertiva la necessità di costruire grandi opere e grandi infrastrutt... _OMISSIS_ ...uppo nazionale, reputando prioritaria l’attività diretta alla realizzazione delle opere.

A partire dagli anni Settanta del secolo scorso, invece, essendo la realtà territoriale ormai consolidata, la giurisprudenza ha subito un processo di progressiva affermazione della centralità dell’attività di pianificazione del territorio. Infatti, le norme della legge fondamentale lasciavano taluni punti oscuri che la giurisprudenza era intervenuta a definire, con la conseguenza però che la normativa non era più rispondente all’evolversi del diritto vivente, a cui il legislatore aveva mancato di adeguarsi con successivi interventi.

A seguito della riforma operata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’art. 117 delinea tra diversi ambiti di competenza: la competenza esclusiva dello Stato nelle materie tassativamente elencate, con possibilità di delegare alle Regioni unicamente la potestà regolamentare [32]; la compet... _OMISSIS_ ...e tra Stato e Regioni nella materie tassativamente enunciate, dove spetta allo Stato di dettare i principi fondamentali e alle Regioni spettano potestà legislativa e potestà regolamentare; competenza esclusiva delle Regioni, in via residuale.

Nell’elenco delle materie di competenza esclusiva statale non sono state menzionate né l’urbanistica, né l’edilizia. Invece, tra le materie riservate alla legislazione concorrente viene annoverato il governo del territorio, definito come politica degli usi ordinati del territorio, data da tutte le prescrizioni che influenzano e determinano la trasformazione e l’uso del suolo [33].

Il quadro che ne risulta, pertanto, prevede che in materia di governo del territorio la potestà legislativa delle Regioni a statuto ordinario possa esplicarsi liberamente, con il solo vincolo del rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato. Invece, le Regioni ad autonomia speciale e le Provi... _OMISSIS_ ...i Trento e Bolzano hanno, in base ai propri statuti e all’art. 116 Cost., competenza legislativa primaria in materia edilizia e urbanistica, che si esplica con il solo limite del rispetto della Costituzione, dei vincoli discendenti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.

Ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. 31 marzo 1998 [34], poi, le Regioni devono individuare, conformemente al proprio ordinamento, quali funzioni amministrative richiedano un esercizio unitario a livello regionale e quali possano essere conseguentemente trasferite al livello degli Enti locali. Le Regioni sono anche tenute ad individuare i livelli ottimali per lo svolgimento delle funzioni demandate, così da favorire quanto più possibile l’esercizio delle stesse in forma associata tra i Comuni di minore dimensione demografica.

La Corte Costituzionale ha stabilito che il fatto che il termine urbanistica non compaia nel testo post... _OMISSIS_ ...squo;articolo 117 della Costituzione non vale a fondare la conclusione che la materia non sia più tra quelle comprese nell’elenco del comma 3.

Infatti, l’urbanistica è riconosciuta essere parte del più ampio concetto di governo del territorio [35]. La scelta è figlia della concezione dell’espropriazione non come materia autonoma e a sé stante, bensì come meccanismo strumentale rispetto ai fini perseguiti mediante essa; la conseguenza è che la maggior parte dei procedimenti espropriativi rientra nella legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost..

Anche l’ambito dell’edilizia deve essere ricondotto al governo del territorio [36], che è stato poi dai giudici definitivo come «l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio» [37].

Così conc... _OMISSIS_ ...i può con certezza affermare che urbanistica, edilizia, espropriazione, all’interno della categoria più generale del governo del territorio, appartengono alla legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117 Costituzione. Pertanto, tale intero ambito è deferito alla legislazione regionale, nel rispetto dei principi fondamentali dettati a livello statale.

Rientrante l’espropriazione per pubblica utilità nella nozione di urbanistica, si deve concludere per la riconducibilità della materia espropriativa alla giurisdizione del giudice amministrativo [38]. L’orientamento giurisdizionale a favore dell’inclusione dell’espropriazione nella cognizione del giudice amministrativo, ad eccezione degli aspetti relativi alla determinazione e alla corresponsione dell’indennità, è stato recepito dall’art. 53 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, nella formulazione introdotta dall’allegato 4, art. 3, comma 10, d.lgs. n. 104/2... _OMISSIS_ ...tuale art. 53 T.U. prevede come segue: « 1.

La tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo. 2. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.».

Va sottolineato che la regola appena citata si applica anche alle ipotesi in cui, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b), del Testo Unico, il potere espropriativo sia posto da una norma di legge in capo ad un soggetto privato. Quindi, qualora al concessionario o al contraente generale sia assegnata la qualifica di autorità espropriante, questo è tenuto ad applicare le disposizioni pubblicistiche sul procedimento espropriativo e a soggiacere alla giurisdizione del giudice amministrativo [39].