Dopo le sentenze di incostituzionalità n° 348 e 349 in materia espropriativa

1.1. La ricognizione sulle ricadute delle sentenze n. 348 e 349 del 2007 della Corte costituzionale si carica di valenze diverse a seconda se ci si riferisca ai giudizi in corso, per la determinazione dell’indennità o per la liquidazione del danno da occupazione appropriativa (essendone limite di incidenza l’avvenuto passaggio in giudicato), o ai procedimenti espropriativi iniziati sotto la vigenza dell’art. 5-bis, o dell’art. 37 t.u. espropriazioni, in cui gli enti esproprianti, in grado di confidare sulla definitività delle pregresse fasi amministrative, si trovano esposti al ripensamento dei soggetti espropriandi sull’ammontare dell’indennità, anche quando l’importo sia stato oggetto di accordi amichevoli.

Le due sentenze, inoltre, pur caratterizzate dallo stesso nucleo argomentativo, attengono a questioni diverse, l’indennità (sent. 348) ed il risarcimento (sent. 349).

Sicché il problema v... _OMISSIS_ ...n vari poli, dall’incidenza delle sentenze su tali rispettivi problemi (per la n. 348 anche in riferimento ai procedimenti amministrativi in corso; il risarcimento, di cui alla sent. 349, è invece sempre vicenda postuma), al concetto di pendenza del giudizio (che ovviamente non coincide con quello di pendenza processuale, dato che, per richiamare un esempio grossolano, può essere ancora in discussione la titolarità passiva degli obblighi indennitario o risarcitorio, ma non più la misura di indennità e risarcimento), al criterio applicabile dopo il tramonto della semi-somma, all’interrogativo non ozioso di una residua applicabilità nel tempo della norma illegittima, attesa la vicenda costituzionale attraverso la quale è maturata la dichiarazione d’incostituzionalità.

Non è la prima volta che in tema di determinazione dell’indennità espropriativa si è chiamati ad affrontare le conseguenze di vicende inerenti alla disciplina legale del... _OMISSIS_ ...o, vuoi per l’approvazione di nuove regolamentazioni, vuoi, come oggi, in seguito a dichiarazioni di illegittimità costituzionale: sul tema si è quindi sviluppato un consistente nucleo di principi, di cui vale la pena riprendere le trame, pur tenendo conto della peculiarità dell’esito ultimo della vicenda, che ha portato alla dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 5-bis d.l. n. 333/92, conv. in l. n. 359/92.

Ci s’intende riferire non tanto ai travagliati antefatti, con gli arresti della Corte europea dei diritti sul tema, nella scettica accoglienza ricevuta dalla Suprema Corte italiana – il che richiedeva comunque un opportuno pronunciamento della Corte costituzionale sul tema della gerarchia delle fonti - ma soprattutto al tipo di sentenza che è stato reso, in riferimento sia ai precedenti, contrari, della stessa Consulta (nel senso della infondatezza delle questioni riguardanti la stessa norma), sia al parametro ... _OMISSIS_ ...utilizzato. Anche il problema residuo della disciplina applicabile si colora in modo diverso dalle esperienze passate, posto che il rassicurante approdo al suppletivo criterio del prezzo di mercato parrebbe ora meno agevole, atteso il tenore delle motivazioni inequivocabilmente svolte dalla Corte sul quantum dell’indennità, alla luce dell’art. 42 Cost..

1.2. La lettura dell’art. 136 Cost., in base al quale “la norma cessa di avere efficacia del giorno successivo alla pubblicazione della decisione”, deve essere integrata dal disposto dell’art. 30, terzo comma, l.n. 87/53, per la quale “le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”. Soccorre a tal proposito il richiamo alle categorie dell’abrogazione, per cui una disposizione non esiste da un certo momento in poi, mentre per il periodo precedente deve darglisi applicazione, e ... _OMISSIS_ ...llamento, che nasce dall’accertamento di un vizio della legge, di un contrasto con le norme gerarchicamente superiori, che causa l’invalidità della legge in questione, e, com’è noto, ha effetto ex tunc.

La sentenza ha valore costitutivo, nel senso che benché il contrasto con la Costituzione sia certamente sorto in precedenza, è solo con la sentenza che esso è accertato e la legge viene invalidata: i rapporti sorti in precedenza sulla base di quella legge non cadono automaticamente, come non cadono gli atti amministrativi che la presuppongono (ma che possono essere annullati a seguito d’impugnazione).

La sentenza d’illegittimità, tuttavia, si traduce in un ordine rivolto ai soggetti dell’applicazione (giudici e amministrazione), di non applicare più la norma illegittima: ciò significa che gli effetti della sentenza di accoglimento non riguardano solo i rapporti che sorgono in futuro, ma anche quelli che son... _OMISSIS_ ...ato, purché non si tratti di rapporti esauriti.

La conferma della necessità di disapplicare la legge dichiarata incostituzionale, con riferimento ai rapporti pendenti, proviene dall’art. 1 l.cost. n. 1/48, in base al quale la Corte costituzionale è investita della questione dal giudice, indirettamente, nel corso di un giudizio: la perdita di efficacia va intesa dunque nel senso che dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza la legge non può più trovare applicazione, proprio in riferimento al giudizio a quo. Diversamente, non avrebbe senso che pur avendola un giudice sollevata in riferimento ad un fatto specifico, egli fosse tenuto ad applicarla nonostante la Corte l’abbia dichiarata illegittima.

1.3. Circa l’estensione oggettiva degli effetti della pronuncia di accoglimento, si suole dire che essa non riguarda i rapporti esauriti, ma incide sui rapporti pendenti. L’esaurimento o la pendenza vanno logicame... _OMISSIS_ ... alla data della pubblicazione della sentenza, che per il giudice chiamato all’applicazione delle norme, è quella della Raccolta ufficiale delle sentenze e ordinanze della Corte costituzionale (art. 29 l.n. 87/53). Collegato al problema dell’estensione oggettiva, è quello della prescrizione o decadenza nell’esercizio di un’attività o di un diritto, su cui la norma dichiarata incostituzionale aveva incidenza.

I concetti di giudicato, intangibile alla disapplicazione della norma, e di rapporto esaurito, possono essere ricavati dalla giurisprudenza maturata proprio in riferimento alle sentenze di incostituzionalità – e alle nuove normative varate nel corso del tempo – che hanno caratterizzato la travagliata vicenda dell’indennizzo espropriativo.

Il problema è stato analizzato sia nell’immediatezza di sentenze dichiarative dell’illegittimità dei criteri vigenti per il risarcimento (sent. 369... _OMISSIS_ ...quo;indennità, ritenuti penalizzanti per i proprietari (sent. n. 5/80 e 223/83, in cui venne riesumato il criterio previgente del giusto prezzo in una libera contrattazione di compravendita, di cui all’immediato precedente legislativo delle norme dichiarate incostituzionali, l’art. 39 l. 2359/1865), sia dopo l’entrata in vigore di nuove normative varate allo specifico scopo di porre rimedio alle situazioni di vuoto per la precedente dichiarazione d’incostituzionalità (che vuoto, come detto, non era, a causa della reviviscenza del valore venale), le quali hanno sempre avuto cura di precisare la propria diretta applicabilità ai rapporti pendenti: così l’art. 5-bis d.l. n. 333/92, conv. in l. n. 359/92, al comma 6 dichiara l’applicabilità delle disposizioni contestuali “in tutti i casi in cui non siano stati determinati in via definitiva il prezzo, l’entità dell’indennizzo o il risarcimento del danno, alla data di... _OMISSIS_ ...dquo; della stessa legge di conversione n. 359/92; analogamente il comma 7-bis dello stesso art. 5-bis, come introdotto dall’art. 3, co. 65, l.n. 662/96, recita che le disposizioni sulla liquidazione del danno da occupazione appropriativa “si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato”.

1.4. L’art. 5-bis era sopravvissuto a precedenti verifiche di legittimità (sent. n. 283, ord. n. 414 e n. 442 del 1993), come pure il comma 7-bis (sent. 148/99). Di ciò la Corte dà ampiamente conto, giustificando il proprio revirement in virtù della necessaria relatività della valutazione circa l’adeguatezza dell’indennità, con riguardo al contesto storico-economico ed al contesto istituzionale. I tempi sono cambiati, i problemi di equilibrio della finanza pubblica permangono, ma la sfavorevole congiuntura economica che aveva giustificato la manovra finanziaria correttiva dell’estate... _OMISSIS_ ...può andare avanti all’infinito. Alla dichiarata provvisorietà del 5-bis, cui la Consulta (sent. 283/93) aveva un po’ ammiccato, limitandosi ad un ritocco marginale sulla disciplina del 40%, era subentrato il palese intendimento del legislatore di rendere la disciplina definitiva, con l’art. 37, che dell’art. 5-bis è gemmazione.

Si tratta dunque di una illegittimità costituzionale “sopravvenuta”. Questa è una tipologia ben nota alla dottrina costituzionalistica, coniata soprattutto in riferimento a sentenze di accoglimento in cui sia la Corte a disporre in ordine agli effetti temporali delle sue pronunce, stabilendo direttamente il momento da cui essi dovessero prodursi.

La conformità o difformità della singola norma rispetto al parametro costituzionale non resta insensibile alla dimensione diacronica. Si tratta comunque di indirizzo giurisprudenziale non esente da critiche, giacché in questo modo la Corte ... _OMISSIS_ ...oattribuirsi un potere nell’esercizio del quale possono facilmente giocare valutazioni di ordine sostanziale, non strettamente legate alla logica del processo costituzionale, con il rischio di determinare disparità di trattamento non sempre giustificabili.

La necessità di introdurre temperamenti alla definitiva inefficacia delle norme sfavorevolmente sindacate, può essere suggerito dall’attuazione del principio di gradualità nell’attuazione dei principi costituzionali, o perché la Corte si sente chiamata a compiere un bilanciamento tra valori costituzionali dei quali nessuno può essere interamente sacrificato, ma che possono importare reciproca compromissione, talora anche di ordine temporale (si citano come esemplari di questa tecnica, Corte cost. n. 218 del 1994, 50 del 1989, 398 del 1989, 266 del 1988, n. 501 del 1988). Ma questo non è avvenuto con le sentenze nn. 348 e 349, che a parte dar atto della precedente vicenda costituzionale ... _OMISSIS_ ...n introducono limitazioni espresse all’inefficacia delle stesse.

1.5. Indipendentemente da esplicite statuizioni della Corte atte a limitare la retroattività delle pronunce d’incostituzionalità, può accadere, oggettivamente, che il contrasto della norma con i precetti costituzionali sorga solo successivamente all’entrata in vigore della norma stessa (a causa di intervenute modificazioni nel quadro delle nome interposte, o nel tessuto normativo in genere, o per l’incidenza di altri fattori strutturali con essa comunque interagenti). In tal caso il ripristino della legalità non richiederebbe il sacrificio assoluto della norma (e dei rapporti in essa ricompresi) anche per il periodo precedente a quello in cui si è venuta a determinare la situazione di contrasto tra norma e fonte costituzionale, perché diversamente la retrodatazione dell’effetto della declaratoria di illegittimità è come se andasse contraddittoriamente a colpire u... _OMISSIS_ ...ima.

E su questo possiamo riflettere, posto che la sent. 348 spiega chiaramente (punto 5.4) che “l’art. 1 del I prot. CEDU è stato oggetto di progressiva focalizzazione interpretativa da parte della Corte di Strasburgo, che ha attribuito alla disposizione un contenuto ed una portata ritenuti dalla stessa Corte incompatibili con la disciplina italiana dell’indennità di espropriazione”. E’ in esito ad una lunga evoluzione giurisprudenziale che la Grande Chambre, con la decisione del 29 marzo 2006, ha fissato alcuni principi generali, al cospetto dei quali i criteri di calcolo dell’indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana porterebbero alla corresponsione di una somma largamente inferiore al valore di mercato.

Autore

Benini, Stefano

Magistrato della Corte di Cassazione