Espropriazione per pubblica utilità volta alla realizzazione delle infrastrutture strategiche

uo;espropriazione per pubblica utilità volta alla realizzazione delle infrastrutture strategiche


Il d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163, il cd. codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, è testo normativo che al di là della sua funzione di raccolta organica della normativa di settore, si caratterizza in generale per un contenuto fortemente innovativo e riformatore che «non poteva non interessare seppur indirettamente anche la materia dell’espropriazione, per lo più confermando la previgente disciplina, ma anche con alcuni aspetti degni di nota» [1].

Del resto già dall’incipit delle prime disposizioni è possibile rilevare lo stretto legame con la materia espropriativa, grazie, soprattutto, a quel rinvio opera... _OMISSIS_ ...cipi fondamentali contenuti nelle norme del presente codice, in particolare, in tema di programmazione di lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro» [2].

Ebbene, in questa sede non si vuol certo approfondire la materia della contrattazione pubblica, ma evidenziare, piuttosto, che il tema dell’espropriazione per pubblica utilità risente delle modifiche e delle innovazioni apportate nel codice dei contratti specie in relazione all’approvazione dei progetti d’opera per la realizzazione delle infrastrutture strategiche, approvazione che, si ricorda, equivale a dichiarazione di pubblica utilità.


... _OMISSIS_ ...i attinenti alle disposizioni che, in via generale, disciplinano i livelli della progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori.

Come si è già detto altrove esistono tre livelli di progettazione che culminano nell’emanazione di tre distinti progetti: il progetto preliminare, il progetto definitivo e, infine, il progetto esecutivo.

In relazione a ciò l’art. 93 del d. lgs. n. 163/2006 stabilisce che la progettazione in materia di lavori pubblici in tutte le sue articolazioni [3] (preliminare, definitiva ed esecutiva) deve rispettare i vincoli esistenti preventivamente accertati - ivi compresi quelli preordinati all’esproprio - e dei limiti di spesa prestabiliti, in modo tale da assicurare la qualità dell’opera e la risponden... _OMISSIS_ ...Lo stesso articolo, dopo aver descritto il contenuto dei vari progetti, dispone che «il progetto preliminare deve consentire l’avvio della procedura espropriativa».

Ora, cosa si intenda per «avvio della procedura espropriativa» sembra quasi un mistero.

L’individuazione del momento di inizio della procedura espropriativa dipende un po’ dai punti di vista, perché «si può sostenere che l’espropriazione comincia con l’apposizione del vincolo urbanistico […]; con la dichiarazione di pubblica utilità; […] con la comunicazione di avvio del procedimento preordinato all’una o all’altra fase; oppure addirittura, estremizzando, con il primo accesso ai fondi funzionale alla progettazione... _OMISSIS_ ...finisce con il non averne nessuno», sicché si suggerisce di evitare di attribuire un «peso particolare alla frase in questione», a meno che non si voglia assegnare «il significato quasi ovvio e pleonastico che, dovendosi mandare al proprietario, tra il progetto preliminare e il progetto definitivo, la comunicazione di avvio del procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilità, è questo adempimento che il progetto preliminare deve teoricamente essere in grado di consentire» [5].

Un altro significato - da molti accusato come assolutamente generico e incompleto rispetto, soprattutto, al successivo art. 128, comma 8 [6] - da attribuire all’espressione in commento e la sua naturale conseguenza logica. Se, infatti il progetto prel... _OMISSIS_ ...quo;opera e di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, salvo, ovviamente, gli articoli 10 e 19 t.u. e 34 del d. lgs 267/2000» [7].

Infine, qualche perplessità, specie dopo l’emanazione del t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, si evince dall’assenza nel testo dell’art. 93 del Codice dei contratti della precisazione che l’approvazione del progetto definitivo dell’opera equivale a dichiarazione di pubblica utilità [8].

Per l’accesso al fondo si rinvia alle disposizioni dell’art. 15 del d.p.r. n. 327/2001.


Le prime norme in materia di procedimento e di effetti


Nella seconda parte del codice dei contratti pubblici, quella dedicata... _OMISSIS_ ...t. 97 e 98 - diretti a disciplinare il procedimento di approvazione dei progetti e gli effetti che tale procedimento produce ai fini urbanistici ed espropriativi.

Si tratta di norme estremamente sintetiche che rilevano per il loro ruolo guida.

L’art. 97 stabilisce, infatti, che l’approvazione dei progetti venga effettuata in conformità alle disposizioni della l. n. 241/1990 nonché alle disposizioni statali e regionali che regolano la materia. È una norma di principio che troverebbe applicazione anche in assenza di una sua espressa previsione. Del resto non vi sono dubbi che in caso di vuoto normativo possa trovare applicazione la nostra legge generale sul procedimento amministrativo.

Più interessante appare il nuovo comma 1-bis, intr... _OMISSIS_ ...7/2001 può essere disposta anche quando l’autorità espropriante approva a tal fine il progetto esecutivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità.

Il successivo art. 98 dispone, invece, che «restano ferme le norme vigenti che stabiliscono gli effetti dell’approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi» [9].


I progetti relativi alle infrastrutture e agli insediamenti produttivi


Sempre la parte II del codice dei contratti si preoccupa di disciplinare i progetti relativi alle infrastrutture e agli insediamenti produttivi.

Al tema dedica la prima sezione del capo IV del titolo III, quello rubricato «disposizioni ulteriori per i contratti relativi ai lavori pubblici... _OMISSIS_ ...i trasporti, il legislatore si è preoccupato di precisare quali sono le disposizioni applicabili ai progetti delle infrastrutture [10].

In linea generale non si deve mai dimenticare che i canoni di imparzialità e trasparenza nella gestione delle procedure impongono la separazione dei soggetti incaricati della progettazione da quelli chiamati alla relativa esecuzione [11]. La regola può essere estesa a chi ha collaborato ad altro titolo alla progettazione, con apposita previsione nel bando di gara o nel contratto di progettazione [12].

Per quanto riguarda, invece, le norme che più da vicino interessano il procedimento di espropriazione per pubblica utilità l’analisi si deve concentrare sugli articoli che disciplinano l’approvazione del progetto prel... _OMISSIS_ ...RLF| Il primo comma dell’art. 165 dispone che i soggetti aggiudicatori sono tenuti a trasmettere al Ministro delle infrastrutture, entro il termine di sei mesi dall’approvazione del programma, il progetto preliminare delle infrastrutture di competenza [13]. A tal fine è ammessa la possibilità per il soggetto aggiudicatore di sollecitare la proposta di un promotore, previa tempestiva e immediata comunicazione al Ministero delle infrastrutture, ai fini della pubblicazione della lista di cui all’articolo 175, comma 1 ovvero la lista delle infrastrutture inserite nel programma di cui al comma 1 dell’articolo 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per le quali i soggetti aggiudicatori intendono ricorrere alle procedure della finanza di progetto. Nella lista è precisato... _OMISSIS_ ...ntenuto del progetto preliminare [15], il terzo comma dell’art. 165 si preoccupa di precisare che la sua approvazione non comporta la comunicazione di avvio delle attività espropriative ai sensi dell’art. 11 d.p.r. n. 327/2001 ovvero di altra comunicazione diversa da quella effettuata per l’eventuale procedura di VIA, la quale, a questo punto, identifica una modalità sufficiente per portare a conoscenza degli eventuali interessati l’approvazione del progetto [16].

Qualora, invece, non fosse prevista la suddetta procedura di VIA la consultazione del pubblico viene garantita mediante deposito del progetto preliminare presso l’ufficio competente della Regione interessata. La legge precisa, inoltre, che del deposito si deve dare avviso sul sito inte... _OMISSIS_ ... a maggioranza, con il consenso, ai fini dell’intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle Regioni e Province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i Comuni nel cui territorio si realizza l’opera [17].

In caso di motivato dissenso delle Regioni e Province si procede mediante una diversa modalità di approvazione del progetto che si distingue a seconda che le infrastrutture abbiano carattere interregionale o internazionale ovvero siano rientranti nella categoria delle «altre infrastrutture e insediamenti produttivi» [18].

Segue la pubblicazione del bando di gara da parte del soggetto aggiudicatore; pubblicazione che deve avvenire «non oltre novanta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica... _OMISSIS_ ... proposta del Ministero, può disporre la revoca del finanziamento a carico dello Stato».

Per quanto riguarda le conseguenze derivanti dall’approvazione del progetto preliminare e, in particolare i rapporti con disciplina urbanistica - espropriativa, il comma 7 dell’art. 165 stabilisce che la suddetta approvazione determina sia l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera, sia l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti e adottati.

In relazione a questo secondo effetto si ricorda che l’approvazione perfeziona, ai fini urbanistici ed edilizi, l’intesa Stato - Regione sulla localizzazione del progetto, comportando, allo stesso tempo, l’automatica variazione degli strumenti urbanisti... _OMISSIS_ ...squo;articolo 10 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità».

Il suddetto vincolo, che si intende apposto anche in mancanza di espressa menzione, ha una durata di sette anni, ben più lunga di quella prevista dal testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità [20].

Il regime giuridico resta, però, il medesimo.

Anche in questo caso entro il termine massimo di durata del vincolo deve essere dichiarata la pubblica utilità ovvero deve essere adottato il progetto definitivo altrimenti il vincolo stesso decade e trova applicazione l’art. 9 del testo unico in materia di edilizia, ovvero la disciplina per le cd. zone bianche [21].

Per quan... _OMISSIS_ ...i, che la formula su istanza del soggetto aggiudicatore.

Infine, si prevede un’espressa deroga dell’applicazione dell’art. 9, commi 2, 3 del d.p.r. n. 327/2001.

Con l’apposizione del vincolo gli organi di vigilanza, gli enti locali, provvedono alla salvaguardia delle aree assoggettate, evitando di rilasciare i permessi di costruire ovvero un qualunque titolo abilitativo, in assenza dell’attestazione di compatibilità tecnica da parte del soggetto aggiudicatore.

In relazione a tale scopo «l’approvazione del progetto preliminare è resa pubblica mediante pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione (o nella Gazzetta Ufficiale) ed è comunicata agli enti locali interessati a cura del soggetto aggiudica... _OMISSIS_ ...per le quali, ai sensi dell’ottavo comma, trova applicazione l’autorizzazione di cui all’articolo 15 del d.p.r. n. 327/2001. Detta autorizzazione può essere rilasciata dall’autorità espropriante ovvero dal concessionario delegato alle attività espropriative, ai soggetti o alle società incaricate della predetta attività anche prima della redazione del progetto preliminare [23].

Si tenga presente, inoltre, che le «ricerche archeologiche sono compiute sotto la vigilanza delle competenti soprintendenze, che curano la tempestiva programmazione delle ricerche […] allo scopo di evitare ogni ritardo all’avvio delle opere» [24].

Altra attività correlata consiste nell’escavazione di cunicoli esplorativi [25].
... _OMISSIS_ ...tro delle infrastrutture, d’intesa con il presidente della Regione o Provincia autonoma» [26].

In caso di mancato accordo l’autorizzazione è rimessa al CIPE [27].

Infine, si deve ricordare che in un’ottica cooperativa i risultati dell’attività esplorativa, che hanno incidenza a livello ambientale, sono comunicati al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio ai fini della procedura di valutazione di impatto ambientale [28].


Il progetto definitivo


Il progetto definitivo è disciplinato dall’art. 166 del d. lgs. n. 163/2006.

La disposizione è interessante perché oltre a sancire le norme che regolano il contenuto e le modalità di approvazione del pro... _OMISSIS_ ...F| In particolare, ciò che più rileva in questa sede sono le disposizioni attinenti alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e alla successiva emanazione del decreto di esproprio.

Per quanto riguarda il primo argomento, la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, il secondo comma dell’articolo in commento si limita a stabilire che l’avvio del procedimento dichiarativo deve avvenire con le modalità previste per la partecipazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale e, quindi, in deroga alle regole sancite dall’art. 11 del d.p.r. n. 327/2001.

La comunicazione deve essere effettuata dal «soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale». I suoi destinatari sono i p... _OMISSIS_ ...sproprio è necessario effettuare delle brevi riflessioni attinenti al tema dell’approvazione del progetto definitivo, anche perché mediante la suddetta approvazione si ha l’apposizione del vincolo espropriativo e la contestuale dichiarazione di pubblica utilità [29].

Una volta redatto il progetto definitivo esso viene rimesso a ciascuna delle amministrazioni interessate e rappresentate nel CIPE e a tutte le ulteriori amministrazioni competenti a rilasciare permessi e autorizzazioni di ogni genere e tipo, nonché ai gestori di opere interferenti che, nel termine perentorio di sessanta giorni possono presentare:

- motivate proposte di adeguamento;

- richieste di prescrizioni per il progetto definitivo;

- varianti migliora... _OMISSIS_ ... spesa e delle caratteristiche prestazionali e delle specifiche funzionali individuate in sede di progetto preliminare.

Nei quarantacinque giorni successivi il Ministero valuta la compatibilità delle proposte e delle rich...