Espropriazione quale presupposto della retrocessione

Alla fine degli anni Ottanta del secolo scorso la Corte Costituzionale interpretò i rapporti tra espropriazione e retrocessione nel senso della separazione strutturale e funzionale tra i due istituti, individuando nell’espropriazione un mero antecedente storico della retrocessione [1].

In realtà, come è stato osservato, tale impostazione lascia senza risposte «il quesito circa il perché la retrocessione debba avere luogo, potendosi immaginare, in assenza di qualunque legame sistematico con la precedente espropriazione, che il beneficiario dell’esproprio possa trattenere il bene e magari venderlo a condizioni più favorevoli» [2].

Procedendo in tal modo si tradirebbe quello che si è visto essere il presupposto fondante l’espropriazione, e cioè che il diritto dominicale può essere coattivamente sottratto al suo proprietario solo nella misura in cui serva all’esecuzione di un’opera realizzata nell’... _OMISSIS_ ...ale della collettività.

Ad una espropriazione quale vero e proprio «presupposto indispensabile per dare attuazione all’istituto» della retrocessione fa riferimento una recente sentenza del TAR Veneto, secondo la quale occorre, a tal fine, che «i beni oggetto di richiesta di restituzione da parte degli originari proprietari siano stati dai medesimi ceduti a favore dell’amministrazione nell’ambito di una procedura espropriativa, finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblica utilità» [3].

La pronuncia si inserisce in quel filone giurisprudenziale e dottrinale che ammette la retrocessione anche in caso di cessione volontaria, vale a dire quell’atto di cessione, volontaria appunto, avente ad oggetto il bene o la quota di proprietà sul bene medesimo, che a norma dell’art. 45 del t.u. espropri il proprietario ha il diritto di stipulare con il soggetto beneficiario dell’espro... _OMISSIS_ ...CRLF|
Tale contratto ad oggetto pubblico, che può essere stipulato dalla dichiarazione di pubblica utilità e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio (immissione in possesso), produce, a norma del comma 3 dell’art. 45 del d.P.R. n. 327/2001, lo stesso effetto tipico del decreto di esproprio (il trasferimento della proprietà del bene ablato e l’estinzione di tutti gli altri diritti reali o personali gravanti su di esso, salvo quelli compatibili con i fini cui l’espropriazione è preordinata) senza, però, che sia necessario portare a termine la procedura, emanando il decreto di esproprio medesimo [5].

Il capo X del t.u. espropri nulla dice circa l’estensione della retrocessione alle ipotesi in cui il bene sia stato ceduto a seguito di cessione volontaria, ma è lo stesso art. 45, al comma 4, che prevede espressamente l’applicazione, in quanto compatibili, delle disposizioni contenute nel suddetto capo X.
... _OMISSIS_ ... stato al riguardo osservato che «il testo unico, andando in contrario avviso rispetto ad una, seppure isolata, giurisprudenza di legittimità […] abbia voluto escludere l’ammissibilità della risoluzione della cessione volontaria per inadempimento, prevedendo, invece, la possibilità di una caducazione dell’accordo di cessione, mediante il ricorso all’istituto della retrocessione» [6].

A favore di una regolare procedura espropriativa quale presupposto necessario della retrocessione è da considerare anche la circostanza che la retrocessione stessa non trova applicazione nell’ipotesi della restituzione del bene a seguito dell’annullamento o della revoca del decreto di esproprio [7].

Sul punto la giurisprudenza concorda affermando che «l’annullamento giurisdizionale di tutti gli atti della procedura espropriativa ed in particolare di quello traslativo della proprietà – rappresent... _OMISSIS_ ... di esproprio – esclude che il Comune […] possa qualificarsi come proprietario dei beni illegittimamente occupati. Proprio per tale ragione l’amministrazione intimata avrebbe dovuto provvedere direttamente, a seguito della caducazione in sede giurisdizionale del decreto di esproprio, alla restituzione della proprietà illegittimamente acquisita e, quindi, alla reintegrazione dei proprietari nel possesso dei beni espropriati» [8].

A differenza di quanto avviene nel caso della cessione volontaria, la retrocessione non opera nell’ipotesi di compravendita conclusa tra privato e pubblica amministrazione al di fuori del procedimento espropriativo.

È quanto avvenuto nel caso oggetto della pronuncia del TAR Veneto prima menzionata, nella quale era stata stipulata una compravendita prima dell’approvazione del piano per l’urbanizzazione per le attività industriali, e quindi prima della dichiarazione di pubbli... _OMISSIS_ ... indifferibilità e urgenza, non rilevando a tal fine il fatto che l’amministrazione abbia concluso il contratto determinata dalla volontà di dare attuazione alle suddette previsioni urbanistiche.

La retrocessione (totale e parziale) non è stata considerata applicabile, pur essendo istituto avente carattere generale, anche «nei casi in cui (come nell’ipotesi dell’attuazione della riforma fondiaria di cui alle leggi nn. 230/1950 e 84171950), l’ “utilizzazione” dell’immobile ablato consegua alla semplice espropriazione dell’area, considerata in sé per sé indipendentemente dalla sua specifica destinazione» [9].

Proseguendo con le ipotesi di non operatività della retrocessione, è possibile prendere in considerazione tutti quei casi in cui «l’atto ablativo non consista in una espropriazione, ovvero non disponga un trasferimento definitivo della proprietà dell’immobile: c... _OMISSIS_ ...occupazioni temporanee o d’urgenza e le occupazioni illecite, perché senza titolo o con titolo annullato o decaduto […] così di conseguenza, la cosiddetta accessione invertita» [10].

Nel senso dell’impossibilità di applicare l’istituto oggetto del presente studio nell’ipotesi dell’accessione invertita, si è espressa anche la Corte d’Appello di Roma secondo la quale, essendo presupposto della retrocessione «una regolare espropriazione», essa non opererà nel caso in cui «il trasferimento è invece avvenuto nella forma dell’accessione invertita a cagione dell’irreversibile mutazione del terreno per effetto della realizzazione dell’opera pubblica, completata dopo lo spirare del termine di occupazione legittima» [11].

Può, inoltre, accadere che «gli scopi di pubblica utilità ai quali l’opera pubblica era destinata siano stati ugualmente r... _OMISSIS_ ...erso l’utilizzazione del fondo in base alle diverse modalità imposte da una legge nel frattempo intervenuta» . In tale evenienza (nel caso di specie si trattava di nuove disposizioni relative allo stoccaggio dei rifiuti provenienti dalla lavorazione del marmo) è stato ritenuto non applicabile l’istituto della retrocessione, in quanto «non può certamente negarsi che il provvedimento di espropriazione abbia avuto esecuzione e che la pubblica utilità, la quale ne costituisce la ragione, sia stata conseguita» [12].

Altri casi di non applicabilità della retrocessione sono, poi, quello dell’opera non realizzata secondo l’esatta previsione progettuale prevista e quello dell’esistenza di un collegamento funzionale tra l’opera realizzata e quella dichiarata di pubblica utilità.

Nel primo caso, affrontato dal TAR Campania, è stato considerato irrilevante, ai fini dell’applicabilità della retr... _OMISSIS_ ...scostamento rispetto alla previsione progettuale dell’opera, a meno che, ovviamente, ciò non si traduca in una situazione in cui «l’opera realizzata non risponda alla medesima destinazione di interesse pubblico in funzione della quale è stato esercitato il potere ablatorio» [13].
Nel secondo caso, invece, affrontato dal TAR Lombardia, è stato stabilito che può essere rifiutata l’applicazione della retrocessione qualora si sia in presenza di un collegamento funzionale tra l’opera effettivamente realizzata e quella dichiarata di pubblica utilità. In fatti, a detta del collegio, «il rifiuto della resistente di retrocedere l’area occupata dal traliccio» (si trattava, nel caso di specie, di un traliccio con relativa antenna utilizzata per le comunicazioni radio necessarie al reperimento e al coordinamento del personale addetto ai servizi) «può essere considerato legittimo se tra la centrale di trattamento e il... _OMISSIS_ ...iste un qualche collegamento funzionale che consenta di ritenere estesa anche a quest’ultimo la dichiarazione di pubblica utilità» [14].

Diverso è il caso dell’espropriazione definitiva «per una finalità dichiaratamente provvisoria, che non comporti l’irreversibile trasformazione del bene, dovendosi secondo ogni evidenza ricorrere per tali scopi ad istituti più appropriati (quali l’occupazione temporanea o la requisizione in uso)». In tal caso, essendo stato il bene utilizzato secondo quanto previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità (anche se per una durata temporale limitata), non è possibile applicare in via analogica l’istituto della retrocessione [15].

Occorre menzionare ancora l’ipotesi in cui sopraggiunge un vincolo archeologico il quale, «con l’inalienabilità che ne consegue, è circostanza da rendere irrilevante l’avvenuta o meno utilizzazione delle partice... _OMISSIS_ ...imento dell’opera pubblica, cui erano preordinati gli espropri, e tale da escludere e a impedire a priori e ab origine qualsiasi ipotesi di retrocessione, necessariamente implicante un ritrasferimento della proprietà» [16].

Infine, secondo la giurisprudenza, la retrocessione trova applicazione anche nel caso di immobili espropriati nell’ambito della l. 14 maggio 1981 n. 219 riguardante interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici avvenuti nel 1980 e 1981 [17].