Espropriazione di beni pubblici

Nei capitoli precedenti si è detto che l’espropriazione per pubblica utilità appartiene alla categoria dei provvedimenti ablatori a carattere reale, il cui fine si riversa nella sottrazione ad un soggetto privato e, in taluni casi, ad un soggetto di diritto pubblico, della proprietà o del possesso di un determinato bene mobile o immobile o, ancora, di altra utilitas, per motivi di interessi generali, dietro corresponsione di una somma di denaro a titolo di indennizzo [1].

Dalla definizione si evince chiaramente che l’istituto oggetto di analisi interessa soprattutto i beni appartenenti ad un soggetto privato, ma, in alcuni casi, può prendere in considerazione anche beni appartenenti a soggetti di diritto pubblico.

Ebbene è giunto il momento di capire la ratio che ha indotto il legislatore a limitare i casi di espropriabilità dei beni pubblici nonché l’alterazione procedurale che consente di trattare il tema in un capitolo ... _OMISSIS_ ...arianti speciali.


§ La natura pubblica del bene e la specialità della procedura


Prima di addentrarsi nella disciplina dell’espropriazione dei beni pubblici occorre domandarsi per quale ragione il suddetto tema sia trattato nel capitolo dedicato alle varianti speciali.

Invero il quesito ha già avuto la sua risposta quando si è detto che i beni pubblici seguono una propria disciplina connotata da un’alterazione procedurale tale da consentire il suo ingresso nel suddetto capitolo.

In questa sede occorre pertanto chiedersi quale sia la ratio che consente tale alterazione e in che modo essa si verifica.

Ebbene poste tutte le premesse necessarie non rimane che ricordare come sia proprio la connotazione pubblica del bene la ratio che ha indotto il legislatore a dettare una speciale procedura espropriativa fin dalle prime fasi del procedimento in questione... _OMISSIS_ ...RLF| A tal fine è sufficiente prendere in considerazione gli oneri incombenti sull’autorità espropriante chiamata a rivolgere e indirizzare i propri atti nei confronti del cd. proprietario catastale, ovvero del proprietario che risulti tale dai registri catastali, senza preoccuparsi di controllare se questi coincida con l’effettivo proprietario.

Si tratta di una norma volta ad agevolare l’autorità espropriante che non opera nei casi in cui l’effettivo proprietario abbia dato tempestiva notizia della sua esistenza.

Ebbene la disciplina appena ricordata e ampiamente esaminata nei capitoli precedenti subisce una notevole alterazione qualora dai registri catastali risulti che il proprietario del bene è un soggetto pubblico [3]. In questi casi sull’autorità espropriante incombe l’onere di qualificare la proprietà del bene ovvero di accertarne la categoria di appartenenza, per determinare se e attraverso quali ... _OMISSIS_ ...ere all’espropriazione [4].

Detto in altri termini, «preso atto che il bene appartiene ad un certo ente pubblico, […] si tratterà di accertare se il bene appartiene al demanio, al patrimonio indisponibile o al patrimonio disponibile di questo ente, perché è da tale accertamento che dipendono l’an, e il quomodo della successiva espropriazione del bene» [5].


§ La disciplina del T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità: l’art. 4 del d.p.r. n. 327/2001


L’analisi della disciplina dell’espropriazione dei beni pubblici deve necessariamente partire dall’unica norma del d.p.r. n. 327/2001 che regola, in maniera alquanto sommaria, la materia [6].

Invero quest’unica norma si pone l’obiettivo di individuare quali beni possono essere sottoposti alla procedura espropriativa e quali, invece, ne vengono sottrat... _OMISSIS_ ...
Ebbene ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, i «beni appartenenti al demanio pubblico non possono essere espropriati fino a quando non viene pronunciata la sdemanializzazione» mentre «i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione».

Di conseguenza, una volta riscontrata, a seguito dell’accesso catastale, la presenza di un bene pubblico, gli adempimenti che incombono sull’autorità espropriante possono essere suddivisi in tre fasi:

- Nella verifica della categoria di appartenenza [8];

- Nel sancire la possibilità o meno di proseguire l’attività espropriativa (l’an);

- Nel definire, qualora la precedente fase sia terminata in maniera positiva, le concrete modalità dell’attivit... _OMISSIS_ ... (il quomodo).


§ Il bene demaniale


Ai sensi del primo comma dell’art. 4 del d.p.r. n. 327/2001 l’appartenenza del bene pubblico alla categoria dei beni demaniali determina la sua inespropriabilità «fino a quando non viene pronunciata la sdemanializzazione».

Ora, a prescindere da cosa sia materialmente rientrabile nella categoria in questione, ciò che preme sottolineare è che la «demanialità del bene determina necessariamente l’arresto, definitivo o temporaneo, della procedura espropriativa» [9].

Ebbene accertata l’inespropriabilità del bene quid iuris?

La soluzione più logica (rectius più spontanea) suggerisce di correggere il tiro in via di autotutela, eliminando dal mondo giuridico un atto che si palesa manifestamente illegittimo perché contrario alle disposizioni di legge [10].

La strada è sicur... _OMISSIS_ ...bile e, soprattutto, coerente con i principi generali sanciti dalla l. n. 241/1990, ai sensi della quale l’amministrazione deve procedere in via d’ufficio ad annullare un provvedimento illegittimo [11].

Del resto, il tenore della legge sembra non lasciare spazio a soluzioni differenti da un arresto procedimentale, un arresto che il legislatore ha circoscritto temporalmente in riferimento ad un’eventuale pronuncia di sdemanializzazione.

Eppure, nonostante l’assoluta legittimità delle soluzioni appena riportate e che, alla luce dell’art. 4, comma 1, appaiono le uniche percorribili, la dottrina suggerisce una strada alternativa che, a ben vedere, appare meno dispendiosa di risorse e, come tale, più logica e coerente per la preservazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, che, in questa sede, viene collegato ai criteri di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa [12].
... _OMISSIS_ ... definitiva, una volta accertata la presenza di un bene demaniale, le soluzioni percorribili dall’autorità espropriante sono tre: l’annullamento d’ufficio dell’attività fino a quel punto svolta; l’emanazione di un provvedimento di sdemanializzazione o, in alternativa, l’acquisizione dell’area con mezzi non espropriativi [13].

Delle tre l’ultima appare la strada preferibile perché permette, a differenza dell’annullamento d’ufficio, di non vanificare l’attività fino a quel punto svolta e, quindi di non sprecare le risorse utilizzate [14]. Oltretutto l’acquisizione dell’area con mezzi non espropriativi è soggetta a procedure vincolate che azzerano l’ampia discrezionalità tipica dei provvedimenti di sdemanializzazione [15].

In definitiva, l’acquisizione dell’area con mezzi non espropriativi rappresenta tra le alternative percorribili la soluzione migl... _OMISSIS_ ...sente un risparmio di risorse e perché elimina la discrezionalità dell’amministrazione proprietaria del bene chiamata a pronunciarsi sulla sua sdemanializzazione.


§ Il patrimonio indisponibile


Il secondo comma dell’art. 4 del d.p.r. n. 327/2001 afferma che «i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione», sicché appare pacifico ritenere l’inclusione del bene nel patrimonio indisponibile dell’ente un fattore che da solo non è in grado di escludere l’espropriazione del bene considerato [16]. L’autorità amministrativa procedente non ha di fronte a sé la drastica scelta «tra rinunciare al bene ed acquisirlo con mezzi non espropriativi, potendo in certi casi dare corso alla procedu... _OMISSIS_ ...uo; [17].

Invero tale facoltà è assoggettata ad un preciso limite perché l’espropriazione di beni appartenenti al patrimonio indisponibile può avvenire solo «per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione» [18].

Si tratta di un limite di natura «procedimentale» [19], il quale richiede l’«attivazione di uno specifico subprocedimento […] di natura comparativa, che mira in particolare ad accertare se l’interesse pubblico perseguito con l’espropriazione sia prevalente rispetto a quello precedentemente soddisfatto» [20].

Di più la legge non dice.

Non vi sono indicazioni circa la competenza o le modalità della valutazione.

Pertanto, nel silenzio del legislatore e con l’intenzione di eliminare ogni forma illegittima e arbitraria di questa delicata valutazione compar... _OMISSIS_ ...isce di non incardinare la competenza in capo ad un unico soggetto e di optare per l’adozione di un «modello di decisione condivisa, nelle forme dell’accordo, dell’intesa o in forme analoghe» [21]. Al di là di questo suggerimento e nella consapevolezza di dover fare i conti con ineliminabile conflittualità degli enti pubblici, la dottrina e la giurisprudenza tendono a rimettere la valutazione comparativa all’autorità espropriante in sede di dichiarazione di pubblica utilità [22].

Per quanto riguarda, invece, le modalità della valutazione si suggerisce di operare caso per caso, ricorrendo alla gerarchia di valori riportata nella Carta costituzionale [23].


§ Il patrimonio disponibile

Infine, nel silenzio della legge, l’appartenenza del bene pubblico alla categoria del patrimonio indisponibile determina la «piena espropriabilità del bene» ritenend... _OMISSIS_ ...idicamente indistinguibile, per questo aspetto ai beni privati» [24].

Si tratta di una soluzione coerente con le disposizioni del codice civile che, prima di dettare le deroghe applicabili ai beni appartenenti al patrimonio indisponibile, riconduce tutti i beni patrimoniali alle regole sancite dallo stesso, ivi compresa l’espropriabilità [25].