La disciplina della d.i.a. contenuta nel T.U.: presentazione e soggetti legittimati; contenuto della denuncia; conformità urbanistica; asseverazione del professionista e sua responsabilità; termini di efficacia

La d.i.a. va presentata allo sportello unico per l’edilizia di cui all’art. 5 T.U., dal «proprietario dell’immobile o da chi abbia titolo»: così si esprime l’art. 23, co. 1, T.U., rinviando così all’interprete il compito di individuare precisamente i soggetti legittimati alla presentazione.

Si potrà dunque fare riferimento ai principi elaborati con riguardo all’art. 11 T.U. (in passato: art. 4 della legge n. 10/1977) che detta analoga previsione a proposito del permesso di costruire (che «è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo») e che ha valenza di principio fondamentale idoneo a vincolare il legislatore regionale.

La legittimazione spetta,... _OMISSIS_ ...solo al proprietario, ma anche al rappresentante dello stesso, all’usufruttuario, all’usuario e titolare del diritto di abitazione per le riparazioni straordinarie che il proprietario si rifiuti di effettuare ai sensi degli artt. 1025 e 1026 c.c., all’enfiteuta, al superficiario, al titolare del diritto di servitù per le opere necessarie per conservare il suo diritto (art. 1069 c.c.), all’espropriante, al concessionario di beni demaniali, all’affittuario coltivatore diretto per le opere di cui all’art. 16 della legge n. 203/1982 e comunque per le opere autorizzate dal proprietario, al conduttore di beni immobili urbani per riparazioni urgenti o per opere autorizzate dal contratto di locazione stesso, al comodatario per trasformazioni che siano autorizzat... _OMISSIS_ ...nti funzionali all’esercizio dell’impianto, a colui che sia autorizzato dal proprietario a svolgere un’attività estrattiva sul suo fondo, all’utilizzatore del bene in leasing per le opere autorizzate dal concedente nel contratto, ai destinatari di ordini dell’autorità giudiziaria o amministrativa che riguardino l’esecuzione di opere, al soggetto a cui è stata rilasciata una procura a vendere che contempla anche la facoltà di amministrare l’immobile. Non è invece sufficiente la qualifica di mero possessore del bene, né di promissario conduttore, né una mera dichiarazione con cui la P.A. manifesta la propria disponibilità al rilascio della concessione demaniale.

Nel caso in cui il bene sia in comproprietà, è sufficiente la richiesta de... _OMISSIS_ ...o;assenso di questi ultimi. Di estrema rilevanza pratica è poi l’ipotesi dell’intervento su parti comuni di un condominio (per l’elenco cfr. art. 1117 c.c.), per cui la legittimazione alla presentazione della d.i.a. spetterà di regola all’amministratore previa una valida delibera assembleare di autorizzazione dei lavori, ad eccezione degli interventi che il condomino può fare da solo in quanto strettamente pertinenti alla sua unità immobiliare sotto il profilo funzionale e spaziale o in quanto consistenti in modifiche necessarie al miglior godimento della cosa comune, senza alterarne la destinazione e senza impedire agli altri partecipanti di farne parimenti uso (artt. 1102, 1105 e 1122 c.c.) o eseguiti su parti della cosa comune su cui egli ha un diritto ... _OMISSIS_ ...eressino delle parti comuni dovrà procurarsi l’assenso degli altri condomini.

Caso controverso è quello del promissario acquirente, a cui un orientamento nega la legittimazione rilevando che il trasferimento dello ius aedificandi avviene soltanto con la stipula del contratto definitivo. Un altro indirizzo arriva tuttavia a conclusioni opposte facendo leva sulla possibilità per il promissario acquirente di esperire l’azione di adempimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2932 c.c., mentre una tesi intermedia riconosce la legittimazione soltanto nel caso in cui il promittente venditore vi abbia consentito o se nel preliminare non vi sia una clausola con un divieto espresso che riservi al promittente venditore la facoltà di definire le questioni edilizie ... _OMISSIS_ ...liminare ad effetti anticipati).

Una sentenza del T.A.R. Lecce, inoltre, ha ritenuto legittimato alla presentazione della d.i.a. per la realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili anche l’opzionario.

Tale principio, invero, è estensibile a tutti i titoli edilizi, perché il giudice amministrativo salentino è giunto a tale conclusione muovendo da un’interpretazione (assai estensiva, per vero) dell’art. 11 T.U., che «nel prevedere che il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo, richiede, quale titolo astrattamente idoneo a legittimare la richiesta del permesso di costruire, la sussistenza di una situazione giuridica assimilabile alla propriet... _OMISSIS_ ...aquo;rientra in tali ipotesi anche la stipulazione di un contratto di opzione il quale, per la sua configurazione di sostanziale proposta irrevocabile (con vincolo a carico del concedente e diritto potestativo in favore dell’opzionario), senz’altro è istituto idoneo a far insorgere, in capo all’interessato, una situazione, per l’appunto, di qualificata aspettativa; anzi, in forza dell’assetto di poteri che si instaura tra concedente ed opzionario (al quale è rimesso il semplice esercizio di un diritto potestativo ai fini del perfezionamento del successivo contratto) esso risulta persino più incisivo, sotto il profilo della effettiva disponibilità dell’immobile, rispetto al contratto preliminare di vendita che … è da tempo ritenuto titolo idon... _OMISSIS_ ...tto di opzione di vendita con i proprietari dell’area interessata dall’intervento sia legittimato a presentare l’istanza di titolo edilizio nell’ipotesi in cui i titolari del terreno lo abbiano autorizzato a richiedere i titoli necessari.

La P.A. ha il potere-dovere di verificare il presupposto della disponibilità giuridica del bene immobile interessato dall’attività edificatoria, particolarmente in presenza di contestazioni al riguardo, anche se si deve escludere che in capo ad essa vi sia l’obbligo di effettuare complesse indagini dirette a ricostruire tutte le vicende riguardanti l’immobile, quali l’inesistenza di servitù o di altri vincoli reali idonei a limitare l’attività edificatoria, essendo sufficiente l’es... _OMISSIS_ ... che in relazione alle circostanze di fatto, non siano eccedenti quelle richieste dalla ragionevolezza e dalla comune esperienza, e vi è l’obbligo di controllare il rispetto da parte dell’istante soltanto di quei limiti che siano effettivamente conosciuti o immediatamente conoscibili dalla P.A. e/o non contestati, di modo che il controllo si traduca in una semplice presa d’atto dei limiti medesimi.

Pertanto, a fronte della dimostrazione da parte del richiedente dei requisiti necessari per ottenere il titolo edilizio, la P.A. è tenuta ad una semplice delibazione dei titoli civilistici vantati dal privato che, se non elisi nel loro valore probatorio da parte di altri soggetti interessati con i mezzi tipici offerti dall’ordinamento (ad es. l’azione... _OMISSIS_ ...n soggetto titolare di un diritto di godimento con l’adesione dei proprietari dell’immobile, non avrà dunque alcun dovere di verificare anche la validità del contratto che costituisce il diritto che fonda la legittimazione del denunciante ad eseguire l’intervento, poiché tale questione è meramente privatistica ed è estranea alla sfera dei controlli pubblici attinenti l’attività edilizia.

Questo in virtù del principio di non aggravamento del procedimento e perché l’attività istruttoria che la P.A. è chiamata a compiere è rivolta ad accertare unicamente la legittimazione di colui che richiede il rilascio del titolo edilizio, e non certo a risolvere le controversie sulla titolarità dell’area, che dovranno piuttosto formare oggetto di accertam... _OMISSIS_ ..., dagli atti del procedimento eventualmente introdotti da chi ne abbia interesse, ossia da chi contesta la sussistenza del diritto ad edificare; nondimeno, si è ritenuto che la P.A. non possa denegare il rilascio del titolo edilizio deducendo che il diritto da cui deriva lo ius aedificandi sarebbe prescritto né in ragione della pendenza di una controversia civilistica tra chi ha richiesto il titolo abilitativo ed un terzo che affermi l’esistenza di un diritto di servitù che potrebbe interferire con le opere da assentire, in quanto tali accertamenti spettano unicamente all’autorità giurisdizionale.

Ecco che il principio (previsto dall’art. 11, co. 3, T.U. per il permesso di costruire ma ritenuto applicabile anche alla d.i.a. e alla s.c.i.a.) per cui l’... _OMISSIS_ .... avente ad oggetto un intervento edilizio contrastante con dei diritti dei terzi di cui la stessa P.A. sia conoscenza.

In altri termini, la clausola «salvi i diritti dei terzi» non consente alla P.A. di trascurare, nel proprio agire, di tutelare i diritti dei terzi che siano incontestati, acclarati giudizialmente o, quantomeno, resi palesi da una situazione di fatto in essere, perché in tali situazioni il terzo può comunque ottenere soddisfazione dal giudice competente a conoscere del suo diritto, ed è quindi opportuno che la P.A. non crei illusioni sulla legittimità delle attività confliggenti con tali diritti.

Si devono, pertanto, considerare illegittimo, per violazione di norme di buona amministrazione, l’operato della P.A. che rilascia... _OMISSIS_ ...sibile esistenza di diritti.

Si è altresì ritenuto che il titolo sia trasferibile con la posizione che legittima la presentazione della d.i.a., non diversamente da quanto è previsto per il permesso di costruire. A tal fine sarà necessario, su domanda dell’avente causa, un provvedimento amministrativo di voltura, che non ha natura costitutiva, ma si limita a ricomporre la corrispondenza tra l’intestatario del titolo edilizio e il titolare della situazione giuridica, e quindi ad accertare l’avvenuta novazione soggettiva del rapporto.

La volturazione, dunque, ha ad oggetto l’intero titolo edilizio (non essendo concepibile una volturazione solo parziale), non può risolversi di nuove facoltà o poteri rispetto a quelli rinvenibili nel... _OMISSIS_ ...r il rilascio del titolo edilizio possano quindi rilevare e senza che, impugnando la voltura, possano dedursi vizi originari della d.i.a., diversi da quelli sulla nuova intestazione dell’atto o sulla titolarità del subentrante.

Quello che si è appena affrontato è il caso in cui la titolarità dell’immobile muti successivamente al rilascio del titolo edilizio, mentre nell’ipotesi in cui la proprietà sia trasferita nel corso del procedimento preordinato al rilascio del titolo ad aedificandum la disciplina della voltura non viene in rilievo, e deve ritenersi legittimo l’operato della P.A. che lo intesti al nuovo proprietario; se ciò è corretto, allora il provvedimento inibitorio che la P.A. abbia notificato al soggetto divenuto proprietario nella pendenza... _OMISSIS_ ... che manca una norma analoga a quella in materia di permesso di costruire (art. 20 T.U.) che preveda sia necessaria un’attestazione concernente il titolo di legittimazione, anche se nulla impedisce che la legislazione regionale e i regolamenti edilizi comunali richiedano una documentazione simile.

In sede di Conferenza unificata, in data 16 luglio 2015, è stato stipulato un accordo con il quale il Governo, le Regioni e gli enti locali hanno adottato un modulo unificato e standardizzato per la presentazione della «super d.i.a.», il cui contenuto, tuttavia, ha valore meramente indicativo, in quanto le Regioni possono apportare allo stesso le modifiche rese necessarie dalle normative di settore e dalla specifica legislazione regionale.

La d.i.a.... _OMISSIS_ ...rà essere corredata dalla relazione del professionista di cui si dirà oltre, con l’indicazione delle opere da eseguire e dell’immobile su cui sono realizzate, nonché dagli elaborati progettuali e dalla documentazione richiesta dalla normativa regionale e comunale.

La relazione del professionista deve asseverare, ai sensi dell’art. 23, co. 1, T.U. «la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie». Tale previsione va letta in combinazione con l’art. 22, co. 1, T.U. che specifica che gli interventi realizzabili mediante d.i.a. devono essere «conformi alle previ... _OMISSIS_ ...anza nell’art. 22, co. 1, T.U. del requisito del «non contrasto» con gli strumenti urbanistici adottati, dovuta probabilmente ad una svista del legislatore.

I due commi sopra riportati sono frutto infatti delle modifiche apportate al T.U. dal D. Lgs. n. 301/2002, che all’art. 22, co. 1, T.U. ha aggiunto il presupposto, originariamente assente, della conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistica vigente e che ha modificato l’art. 23, co. 1, T.U. sostituendo la «conformità … agli strumenti urbanistici adottati o approvati» con «la conformità … agli strumenti approvati e non in contrasto con quelli adottati», ma si è dimenticato di coordinare le d... _OMISSIS_ ...he, secondo l’opinione preferibile, è possibile recuperare questo requisito in via interpretativa, applicando analogicamente l’art. 12, co. 3, T.U., che prevede la sospensione di ogni determinazione in ordine alla domanda di permesso di costruire qualora l’intervento da assentire contrasti con le previsioni di strumenti urbanistici adottati. Se si sostenesse l’opinione contraria non solo si avrebbe un’incomprensibile e ingiustificata discriminazione tra i due titoli abilitativi, ma non si vedrebbe il senso di richiedere che la relazione del professionista abilitato contenga l’attestazione del «non contrasto».

Quanto agli strumenti urbanistici da prendere a riferimento, oltre a quello generale (a seconda delle diverse denominazi... _OMISSIS_ ...i piani sovracomunali, come i piani per il parco di cui all’art. 12 della legge n. 394/1991 e i piani di bacino disciplinati dall’art. 65 del D. Lgs. n. 152/2006.

Il presupposto previsto dall’art. 22, co. 1, T.U. può apparire disposizione pleonastica, ma così non è, in quanto si pone in linea con la stessa legislazione in materia edilizia e urbanistica, che da sempre richiede per la realizzazione di un intervento la sua conformità agli strumenti urbanistici, e quando vuole permettere una deroga a questi dispone espressamente precisando analiticamente le norme che possono essere superate (si pensi all’art. 9 della legge n. 122/1989 in tema di parcheggi, o all’art. 79 T.U., in tema di barriere architettoniche). Proprio perché espressione d... _OMISSIS_ ...ll’art. 22, co. 1, T.U. e oggi assoggettati a s.c.i.a., ma anche per quelli per cui è prevista la possibilità di ricorrere alla «super d.i.a.».

Si è osservato inoltre, in dottrina, che il richiamo contenuto agli artt. ...