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L’evoluzione storica dei titoli edilizi e della semplificazione in materia edilizia: dalla licenza edilizia al permesso di costruire e alla d.i.a..


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

Il settore dell'edilizia è sempre stato una sorta di «cantiere aperto», in cui gli interventi normativi di semplificazione delle modalità di conseguimento del titolo abilitativo si sono susseguiti in maniera alluvionale, creando molteplici problemi di coordinamento tra le fonti, che soltanto recentemente, con l'emanazione del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico dell'Edilizia, d'ora in poi T.U.) sono stati risolti.

Nel presente paragrafo si tenterà riassumere l'evoluzione storica dei titoli abilitativi edilizi, allo scopo di dare al lettore un quadro il più possibile esaustivo, ma sintetico, del contesto normativo che si è trovato di fronte il legislatore al momento dell'emanazione del T.U..

Le prime norme che introdussero nel nostro ordinamento una forma preventiva di controllo della P.A. sull'attività edilizia furono l'art. 4 del R.D.L. n. 640/1935 e l'art. 6 del R.D.L. n. 2105/1935, che avevano previsto l'obbligo di rilascio di un'apposita autorizzazione da parte dell'autorità municipale per la realizzazione di nuove costruzioni o la modificazione o l'ampliamento di quelle preesistenti su tutto il territorio comunale.

Successivamente con l'art. 31 della legge n. 1150/1942 venne... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...'obbligo di licenza del podestà per chiunque intendesse eseguire nuove costruzioni o ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei centri abitati e, ove fosse esistito il piano regolatore comunale, anche nelle zone di espansione. A differenza del regime previgente, rimanevano quindi escluse le zone al di fuori del centro abitato – definito come il complesso di edifici abitabili che fosse sufficientemente organizzato mediante l'impianto di servizi pubblici essenziali, indipendentemente dall'esistenza di un P.R.G. – oltre che le demolizioni e le modifiche interne.

Una forma di controllo più penetrante fu introdotta con l'art. 10 della legge n. 765/1967 (c.d. «legge ponte»), che, sostituendo integralmente il predetto art. 31, introdusse l'obbligo di licenza edilizia per l'intero territorio comunale e anche per la modifica o la demolizione delle costruzioni esistenti nonché per la realizzazione delle opere di urbanizzazione.
La giurisprudenza qualificò la licenza edilizia come un'autorizzazione, ossia come un provvedimento con cui la P.A. rimuoveva, con efficacia reale e non personale, un limite all'esercizio di una facoltà. Secondo questa prospettazione il diritto di costruire (i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ndi) era concepito come una facoltà rientrante nel contenuto del diritto di proprietà, non esercitabile se non fosse stato rilasciato il titolo edilizio da parte del sindaco. Questi, nel momento in cui sussistevano le condizioni stabilite dalla legge e dalla normativa secondaria, doveva provvedere necessariamente in senso favorevole a colui che chiedeva il rilascio del titolo edilizio, anche se poteva dettare prescrizioni in ordine ai requisiti estetici e strutturali degli edifici.

Dieci anni dopo, con la legge n. 10/1977 (c.d. «legge Bucalossi») la «licenza edilizia» venne sostituita con la «concessione edilizia», titolo che, ai sensi dell'art. 1, bisognava richiedere sempre al Sindaco ogni qual volta si intendesse porre in essere un'attività comportante «trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale» e che comportava l'obbligo di corrispondere un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione e al costo di costruzione (art. 3).
L'area del controllo della P.A. veniva così ulteriormente estesa ad ogni attività umana che avesse comportato una modificazione anche solo visiva del paesaggio, mentre erano esclusi dall'obbligo di concessione gli... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... di manutenzione ordinaria, che, in quanto espressione dello ius utendi, erano da considerarsi anche gratuiti (art. 9).
Il vero tratto qualificante della normativa in esame tuttavia era costituito dall'utilizzo del termine «concessione» al posto di «licenza», visto che, interpretato letteralmente, questo sembrava aver spostato il titolo edilizio dall'ambito dei titoli autorizzatori a quello dei titoli concessori.

Come noto, le concessioni, proprio come le autorizzazioni, sono provvedimenti amministrativi aventi effetti favorevoli per il destinatario, ma si differenziano da queste in quanto non rimuovono un limite posto dalla legge all'esercizio di una situazione di vantaggio che si trova già nella titolarità del privato, ma hanno l'effetto di attribuire a quest'ultimo una situazione giuridica di cui egli in precedenza non era titolare.

Se questa è la differenza, allora è chiaro che il termine «concessione» sembrava sottintendere che la legge Bucalossi avesse scorporato lo ius aedificandi dal diritto di proprietà, attribuendolo alla P.A., che attraverso il titolo edilizio e a fronte del pagamento degli oneri concessori, lo avrebbe trasferito al proprietario del fondo, rende... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...edificabile.
Questa ricostruzione aveva anche delle conseguenze importantissime su un altro piano, quello dell'indennità di espropriazione, perché, se si partiva dall'assunto secondo cui per effetto della legge n. 10/1977 lo ius aedificandi sarebbe stato avocato alla P.A., era facile sostenere che tutte le aree sarebbero divenute inedificabili e pertanto, in caso di espropriazione, indennizzabili sempre e comunque col solo valore agricolo medio.

La dottrina sul punto era divisa, e, accanto a chi riteneva che la modificazione avesse valore puramente nominalistico e non avesse mutato la natura autorizzatoria del titolo edilizio, vi era anche chi sosteneva che questo dovesse essere inquadrato tra gli atti aventi natura concessoria, non comprendendosi, diversamente, come mai il legislatore ne avesse modificato il nomen iuris.

La disputa fu risolta dalla Corte costituzionale, che, con la sentenza n. 5/1980 dichiarò illegittimi i criteri di quantificazione dell'indennità di esproprio fondati sempre e comunque sul valore agricolo del terreno, rilevando in motivazione che «il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà e alle situazioni che ne comprendono la legittimazione a costruire» e che... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...concessione ad edificare non è attributiva di diritti nuovi ma presuppone facoltà preesistenti, sicché sotto questo profilo non adempie a funzione sostanzialmente diversa da quella dell'antica licenza».

La giurisprudenza successiva si allineò al dictum del giudice delle leggi, per cui la concessione edilizia delle concessioni finiva per avere soltanto il nomen iuris, ma nella sostanza si configurava, non diversamente dalla licenza edilizia, come un provvedimento della P.A. che aveva un effetto favorevole per il privato consistente non nel trasferimento di un diritto, ma piuttosto nell'eliminazione di un limite alla possibilità di esercitare un diritto che egli aveva nella sua sfera giuridica.

La legge Bucalossi segnò l'apice del controllo pubblico sulle attività edificatorie private, e già dall'anno successivo, iniziò un processo di semplificazione che vide la sua prima tappa con la legge n. 457/1978, il cui art. 48 prevedeva che per gli interventi di «manutenzione straordinaria» la concessione edilizia fosse sostituita da un'autorizzazione del sindaco ad eseguire i lavori.

Nacque così l'«autorizzazione edilizia», titolo che era gratuit... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... certi casi (quando non fosse necessario allontanare gli occupanti dall'immobile e sempre che non si trattasse di immobile vincolato) poteva anche formarsi per silenzio assenso se il sindaco non si pronunciava entro novanta giorni.

La previsione dell'art. 48 della legge n. 457/1978 fu estesa in seguito alle opere ricomprese nei programmi regionali per l'adeguamento degli scarichi degli insediamenti produttivi, con riduzione del termine a trenta giorni (art. 2, co. 6, della legge n. 650/1979) e a quelle relative allo smaltimento dei liquami e dei fanghi industriali, con termine ridotto a sessanta giorni (art. 2, co. 9, del d.l. n. 801/1981 conv., con modif., in legge n. 62/1982).

Un nuovo ampliamento dell'ambito di applicazione dell'art. 48 si ebbe con la «legge Nicolazzi» (d.l. n. 9/1982 conv., con modif., in legge n. 94/1982), che ne estese il regime agli interventi di restauro e di risanamento conservativo (art. 7, co. 1), e assoggettò ad autorizzazione gratuita, sempre se conformi agli strumenti urbanistici vigenti e che l'intervento non riguardasse immobili vincolati, le seguenti opere: a) pertinenze o impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti; b) occupazione di suolo mediante deposito di materiale o e... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...di merce a cielo libero; c) demolizione, reinterri e scavi che non riguardassero la coltivazione di cave e torbiere (art. 7, co. 2).

In questi ultimi tre casi l'autorizzazione poteva formarsi tacitamente qualora il sindaco non si fosse pronunciato sull'istanza nel termine di sessanta giorni (art. 7, co. 3) e addirittura qualora fosse necessario allontanare gli occupanti dell'immobile, fermo restando l'obbligo per il richiedente, nel caso in cui il titolo si fosse formato per silentium, di comunicare al sindaco l'inizio dei lavori.

Qualora fossero stati necessari ulteriori atti per il rilascio della concessione, questi dovevano essere presentati a corredo dell'istanza (altrimenti il silenzio assenso non poteva dirsi formato) e si intendevano rilasciati se entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda non fosse intervenuta una pronuncia espressa (art. 8, co. 3 e 4, richiamati dall'art. 7, co. 5).
In seguito, un'importante pronuncia della Corte costituzionale chiarì che gli interventi in esame, se compiuti su immobili vincolati, non erano subordinati a concessione, ma rimanevano pur sempre assoggettati ad autorizzazione gratuita, però espressa. In questo caso, se l'autorizzazione non era rilasciata nei termini, il soggett... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...to poteva pur sempre adire il G.A., impugnando il silenzio inadempimento della P.A..

Il quarto comma dell'art. 7 prevedeva poi che non fosse necessaria alcuna concessione o autorizzazione per le opere temporanee per attività nel sottosuolo che avessero carattere geognostico o fossero eseguite in aree esterne al centro edificato. Ovviamente le opere prive di tali caratteristiche (ossia non aventi carattere geognostico ma eseguite in aree poste nel centro edificato) erano invece soggette a controllo e a concessione edilizia.

Un'altra novità rilevante fu l'introduzione dell'istituto del silenzio assenso anche sulle domande di concessione edilizia, sovvertendo il principio, consacrato all'art. 31, co. 7, della legge n. 1150/1942 secondo cui qualora il Sindaco non si fosse pronunciato entro sessanta giorni dal ricevimento dell'istanza di concessione edilizia, l'interessato avrebbe dovuto ricorrere contro il silenzio inadempimento della P.A., chiedendo al G.A. l'adozione di un provvedimento che ordinasse alla P.A. di provvedere. Il regime di cui si darà conto era stato peraltro concepito come transitorio, in quanto destinato ad operare fino al 31 dicembre 1984, ma poi, dopo ripetute proroghe, questo termine venne soppresso dall'art. 2... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ella legge n. 179/1992.

L'art. 8 stabilì, infatti, che, qualora entro novanta giorni dalla presentazione dell'istanza di concessione edilizia e del progetto non fosse stato comunicato un provvedimento motivato di diniego, la domanda doveva intendersi accolta (co. 1) e il richiedente poteva dare corso ai lavori, comunicandone l'inizio al comune e corrispondendo il contributo concessorio (co. 2).

Anche in questo caso, qualora fossero stati necessari ulteriori atti per il rilascio della concessione, questi dovevano essere presentati a corredo dell'istanza (altrimenti il silenzio assenso non poteva dirsi formato: co. 3) e si intendevano rilasciati se entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda non fosse intervenuta una pronuncia espressa (co. 4). Il fatto poi che il titolo si fosse formato tacitamente non influiva sul regime sanzionatorio, né penale, né amministrativo (co. 12, che faceva salvi gli artt. 15 e 17 della legge n. 10/1977).

Il silenzio assenso tuttavia non aveva applicazione generalizzata, in quanto la giurisprudenza ne circoscrisse l'operatività agli interventi di edilizia residenziale abitativa, intendendosi per tali quelli effettuati su immobili con destinazione abitativa o comunque ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... tutte quelle attività sussidiarie ed integrative che fossero indispensabili all'ordinato e civile vivere di una popolazione.

Si doveva tener conto inoltre dei limiti esplicitati dallo stesso art. 8, che, al co. 5, prevedeva che il silenzio assenso potesse trovare applicazione unicamente con riferimento agli interventi da realizzare su aree dotate di piani attuativi vigenti ed approvati non anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 765/1967 o nelle ipotesi in cui lo strumento urbanistico generale vigente (approvato non anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 765/1967) ammettesse come atto dovuto il rilascio di concessioni singole, senza bisogno di strumenti intermedi di attuazione. Quest'ultima possibilità vi era, secondo la giurisprudenza, soltanto in quei casi in cui la concessione potesse essere considerata come atto dovuto in virtù dello stato di sufficiente urbanizzazione della zona, a condizione che le opere di urbanizzazione primarie e secondarie presenti nella zona fossero conformi agli standard urbanistici previsti dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942 e dal D.M. n. 1444/1968.

Inoltre nei comuni con più di 30.000 abitanti era necessario che fosse rilasciato il c.d. certificato urban... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...cui dovevano essere indicate tutte le prescrizioni urbanistiche ed edilizie riguardanti l'area o gli immobili interessati, e che la domanda di concessione fosse stata attestata dal progettista come conforme al certificato stesso. Peraltro, qualora il certificato urbanistico non fosse stato rilasciato entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, la concessione edilizia poteva comunque formarsi per silentium, alle condizioni viste sopra.

Ovviamente, nei casi in cui l'istituto del silenzio assenso non poteva trovare applicazione – ovvero gli interventi che non fossero di edilizia residenziale abitativa (interventi in zona agricola, opere destinate ad attività commerciale, depositi autorimesse, residenze secondarie in zone turistiche) e quelli che, pur essendo tali, non presentavano i requisiti di cui al quinto comma dell'art. 8 – rimaneva fermo il principio del silenzio rifiuto di cui all'art. 31, co. 7, della legge n. 1150/1942.
L'ultimo comma dell'art. 8 prevedeva infine che, scaduti i novanta giorni, la P.A. potesse provvedere all'annullamento d'ufficio degli effetti del silenzio, ponendo tuttavia il privato in condizione di emendare i vizi che fossero sanabili assegnando un termine non inferiore a trenta e non superiore a nov... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ....

L'opera di semplificazione proseguì negli anni successivi, con: a) l'introduzione di un regime semplificato per le opere interne alle costruzioni che, a certe condizioni, non erano soggette né a concessione né ad autorizzazione e potevano essere realizzate previa presentazione al sindaco di una relazione, a firma di un professionista abilitato, che asseverasse le opere da compiersi e il rispetto delle norme di sicurezza e igienico-sanitarie vigenti (art. 26 della legge n. 47/1985); b) la completa liberalizzazione delle opere interne di eliminazione delle barriere architettoniche e la sottoposizione ad autorizzazione gratuita delle opere che, allo stesso fine, consistevano in rampe o ascensori esterni o manufatti che alterassero la sagoma dell'edificio (art. 7 della legge n. 13/1989); c) la sottoposizione ad autorizzazione gratuita degli interventi di realizzazione di parcheggi pertinenziali da realizzare nel sottosuolo o nei locali siti a pian terreno dei fabbricati cui accedevano o ancora nel sottosuolo delle aree pertinenziali esterne al fabbricato (art. 9 della legge n. 122/1989), titolo che, nel caso in cui l'intervento fosse conforme alla normativa vigente, poteva anche formarsi per silenzio assenso nel termine di sessanta giorni; d) l'... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ne alla manutenzione straordinaria e la conseguente sottoposizione al regime dell'art. 48 della legge n. 457/1978 degli interventi di utilizzo delle fonti di energia rinnovabili in edifici e impianti industriali (art. 26 della legge n. 10/1991).

Tra il 1993 e 1996 il legislatore rivoluzionò questo quadro, già di per sé confuso, dapprima introducendo in via generalizzata il silenzio assenso sulle domande di concessione edilizia con l'art. 5 del d.l. n. 101/1993 e poi, vista la mancata conversione di quest'ultimo provvedimento, eliminandolo dal sistema con l'art. 4 del d.l. n. 398/1993, conv., con modif., in legge n. 493/1993, che prevedeva, in caso di mancato rispetto del termine per il rilascio della concessione, la possibilità per l'interessato di inoltrare istanza al Presidente della Giunta Regionale per la nomina di un commissario ad acta che provvedesse in via sostitutiva.

In seguito le attenzioni si concentrarono sulla d.i.a., che, dopo essere stata prevista in una serie di decreti legge non convertiti e reiterati con minime varianti, venne introdotta a regime dall'art. 2, co. 60, della legge n. 662/1996, il quale – così come modificato dall'art. 10 del d.l. n. 669/1996 conv., con modif., dalla legge n. ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ash; sostituì integralmente l'art. 4 del d.l. n. 398/1993, confermando peraltro il meccanismo del commissario ad acta e facendo salvi gli effetti dei precedenti decreti legge non convertiti.

La d.i.a. edilizia, peraltro, si discostava notevolmente da quella regolata dall'art. 19 della legge n. 241/1990, perché, a differenza di quest'ultima, non permetteva immediatamente l'inizio dei lavori, ma soltanto dopo venti giorni dalla presentazione dalla denuncia.

Occorre inoltre ricordare che l'art. 19 della legge n. 241/1990, nella versione allora vigente, escludeva dal suo ambito di applicazione le concessioni edilizie, e questo, unitamente alla considerazione secondo cui esso era applicabile soltanto a fattispecie autorizzatorie a contenuto essenzialmente vincolato portò parte della dottrina, condivisibilmente, ad osservare che l'introduzione della d.i.a. nella materia urbanistica non aveva carattere ricognitivo, ma davvero innovativo, considerato anche che si consentiva il ricorso al meccanismo di semplificazione per interventi che, nel regime previgente, erano sottoposti ad autorizzazione il cui rilascio implicava aspetti di discrezionalità tecnica.
Il ricorso alla d.i.a. in sostituzione del titolo edilizio era consen... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...to per alcune tipologie ben definite di interventi, e, secondo la migliore dottrina, era facoltativo, nel senso che, l'interessato poteva in ogni caso chiedere il rilascio del titolo abilitativo espresso.

Più precisamente, l'ambito applicativo era definito dal settimo comma del nuovo art. 4 del d.l. n. 398/1993:
a) opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo;
b) opere di eliminazione delle barriere architettoniche in edifici esistenti, consistenti in rampe o ascensori esterni, o in manufatti che alterassero la sagoma dell'edificio;
c) le recinzioni, i muri di cinta e le cancellate;
d) le aree destinate ad attività sportive senza creazione di volumetria;
e) le opere interne a singole unità immobiliari che non comportassero modifiche della sagoma e dei prospetti e non arrecassero pregiudizio alla statica dell'immobile e, limitatamente agli immobili compresi nelle zone A, non modificassero la destinazione d'uso;
f) revisione o installazione di impianti tecnologici al servizio di edifici o di attrezzature esistenti e realizzazione di volumi tecnici che si rendano indispensabili, sulla base di nuove disposizioni;
g) le varianti a concessioni edilizie già rilasc... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...on incidessero sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non cambiassero la destinazione d'uso e la categoria edilizia, che non alterassero la sagoma e che non violassero eventuali prescrizioni contenute nella concessione edilizia;
h) i parcheggi di pertinenza nel sottosuolo del lotto su cui insisteva il fabbricato.

L'utilizzo della d.i.a. non era tuttavia possibile nel caso in cui l'immobile fosse sottoposto a vincoli o fosse assoggettato dallo strumento urbanistico ad una disciplina espressamente volta alla tutela delle loro caratteristiche paesaggistiche, ambientali, storico-archeologiche, storico-artistiche, storico-architettoniche e storico-testimoniali. Inoltre l'immobile su cui era realizzato dell'intervento doveva essere oggetto di prescrizioni di vigenti strumenti di pianificazione, nonché di programmazione, immediatamente operative e le trasformazioni progettate non dovevano essere in contrasto con strumenti adottati (co. 8). Se non sussistevano queste condizioni, l'unica strada per intraprendere l'intervento era quella di ottenere il titolo edilizio espresso, e quindi l'autorizzazione o la concessione, in base alla consistenza dell'intervento.

Quanto al procedimento, l'interessato, venti giorni prima dell'effettivo i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...avori, doveva presentare la d.i.a., accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato, nonché dagli opportuni elaborati progettuali che asseverassero la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici adottati o approvati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie (co. 11, primo periodo).

Ove fosse riscontrata l'assenza di una o più condizioni stabilite dalla legge per intraprendere l'intervento edilizio, il sindaco doveva notificare agli interessati l'ordine motivato di non effettuare le previste trasformazioni, ed era fatta salva la facoltà per l'interessato di presentare una nuova d.i.a. o di chiedere il rilascio dell'autorizzazione (co. 13).

La d.i.a. era sottoposta al termine massimo di validità di tre anni, e l'interessato aveva l'obbligo di comunicare al comune la data di ultimazione dei lavori (co. 9), conclusi i quali il progettista doveva rilasciare un certificato di collaudo finale che attestasse la conformità dell'opera al progetto presentato (co. 11, secondo periodo).
Quanto alle conseguenze sanzionatorie, per l'esecuzione di opere in assenza o in difformità dalla... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...applicava una sanzione pecuniaria e la mancata presentazione della d.i.a. era priva di conseguenze dal punto di vista penale (co. 15). Il professionista che rendeva dichiarazioni non veritiere era soggetto alle sanzioni disciplinari da parte dell'ordine di appartenenza, e, nei casi più gravi di attestazioni false o mendaci rispondeva del reato previsto dall'art. 481 c.p. (co. 12 e 15).

La nuova disciplina creò tuttavia molteplici problemi agli operatori, specie dal punto di vista del mancato coordinamento con la disciplina in tema di opere interne (art. 26 della legge n. 47/1985) e di varianti minori eseguite in corso d'opera (art. 15 della legge n. 47/1985), norme che, per certi versi, erano sovrapponibili, rispettivamente, con le ipotesi di cui all'art. 4, co. 7, lett. e) e g), del d.l. n. 398/1993, ma non erano state esplicitamente abrogate dal legislatore. Ci si chiese dunque se gli artt. 15 e 26 della legge n. 47/1985 dovessero ritenersi tacitamente abrogati oppure se invece fossero rimasti in vigore e si affiancassero alla nuova normativa.

La giurisprudenza penale optò per la soluzione dell'abrogazione, ma la conclusione non era così sicura, visto che alcuni autori avevano ritenuto possibile una convivenza tra le di... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...citate.

Con riferimento alle c.d. «varianti minori» si sottolineò che, mentre nella nuova disciplina le opere in variante non potevano essere iniziate senza la presentazione della d.i.a., l'art. 15 della legge n. 47/1985 permetteva che la richiesta di approvazione delle varianti potesse essere presentata anche successivamente all'esecuzione delle stesse, purché anteriormente all'ultimazione dei lavori.

Ciò significava allora che la d.i.a. si sarebbe applicata qualora la concessione fosse stata rilasciata ma non fossero ancora iniziati i lavori, mentre l'art. 15 della legge n. 47/1985 avrebbe trovato spazio nel corso dei lavori medesimi; inoltre il privato, se aveva eseguito la variante senza denunciarla preventivamente, avrebbe comunque potuto chiedere l'approvazione successiva.

Per quanto concerne l'art. 26 della legge n. 47/1985, invece, vista la diversa formulazione letterale dell'art. 4, co. 7, lett. e), del d.l. n. 398/1993, si ipotizzò che la prima norma si applicasse alle opere interne alle costruzioni in cui si trovano le unità immobiliari ma esterne a ciascuna di esse e che invece con d.i.a. fossero realizzabili le opere interne a singole unità immobiliari. L'opinione de... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ivenza dell'art. 26 della legge n. 47/1985 era poi corroborata dalla considerazione per cui, nei decreti legge che avevano preceduto la legge n. 662/1996 questa norma era stata abrogata espressamente, mentre analoga previsione non era stata dettata nella legge n. 662/1996: ebbene, si osservò che questa circostanza era un chiaro sintomo della volontà del legislatore di mantenere in vita la disposizione contenuta nella legge del 1985.

Insomma, più che semplificare il quadro dei titoli edilizi, la legge n. 662/1996 lo complicò, considerato che la disciplina della d.i.a. andava ad aggiungersi a quelle della concessione edilizia, dell'autorizzazione edilizia e, se si ammetteva la convivenza con l'art. 26 della legge n. 47/1985, anche della relazione asseverata.

La d.i.a., infatti, non si presentava come totalmente alternativa all'autorizzazione edilizia, che continuava a rimanere necessaria, come si è visto, sicuramente nell'ipotesi di intervento su immobile vincolato, e comunque per tutte le ipotesi non comprese nell'elenco dell'art. 4, co. 7, del d.l. n. 398/1993 per cui era previsto come titolo abilitativo l'autorizzazione edilizia.

Secondo un'impostazione assai rigorosa, ma condivisibile, l'autorizzaz... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...uava poi a rimanere necessaria per tutti quegli interventi che potevano essere realizzati in deroga rispetto alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali, come ad es. i più volte citati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, da realizzare nei locali siti al piano terreno o nel sottosuolo di aree pertinenziali (art. 9 della legge n. 122/1989). In questi casi, infatti, non era concepibile da parte del professionista abilitato una certificazione della conformità dell'opera agli strumenti urbanistici, considerato che un intervento in deroga era, per definizione, non conforme.

La necessità di un riordino della disciplina dei titoli edilizi era evidente, e con l'art. 7 della legge n. 50/1999 il Governo venne delegato ad emanare dei testi unici che riordinassero le disposizioni in materia edilizia. Il risultato fu, conformemente al dettato del cit. art. 7, l'emanazione di un decreto legislativo contenente le disposizioni aventi rango primario (D. Lgs. 6 giugno 2001, n. 378), di un regolamento contenente le disposizioni aventi rango regolamentare (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 379) e del citato D.P.R. n. 380/2001, che, con finalità meramente compilativa, conteneva l'intero Tes... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ll'Edilizia.
Il T.U. semplificò notevolmente il quadro, abrogando espressamente gli artt. 15 e 26 della legge n. 47/1985, di cui, come si è detto, era controversa la sopravvivenza dopo la legge n. 662/1996, l'art. 48 della legge n. 457/1978, gli artt. 7 e 8 del d.l. n. 9/1982 e l'art. 4 del d.l. n. 398/1993 ed eliminando dal sistema l'autorizzazione edilizia, in modo da ridurre il sistema dei titoli abilitativi a soli due titoli legittimanti, ossia la d.i.a. e il «permesso di costruire». Quest'ultima era la nuova denominazione della vecchia «concessione edilizia», con la quale il legislatore aveva definitivamente chiarito la natura autorizzatoria del titolo edilizio introdotto dalla legge n. 10/1977 superando gli equivoci che il nomen iuris aveva creato immediatamente dopo l'entrata in vigore della legge Bucalossi.

Se in relazione al «permesso di costruire» veniva confermato l'abbandono della possibilità di conseguimento col meccanismo del silenzio assenso (nonostante nel parere reso sulla proposta di testo unico l'Adunanza Generale del Consiglio di Stato ne avesse auspicato la reintroduzione), si assisteva invece ad un vero e proprio rovesciamento di prospettiva rispetto alla disciplina previgente d... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... vista della tecnica legislativa con cui era individuato l'ambito di applicazione dei due titoli.

Questo perché fino ad allora le ipotesi di interventi assentibili con procedure semplificate erano tassative e la concessione edilizia aveva valenza residuale, mentre nel sistema del T.U. erano gli interventi assoggettati a permesso di costruire a costituire un numero chiuso, ed era la d.i.a. che, almeno prima facie, veniva ad assumere valenza residuale, trovando applicazione ex art. 22, co. 1, T.U. per tutti gli interventi diversi da quelli assoggettati a permesso di costruire (art. 10 T.U.) e da quelli che non necessitavano di alcuna autorizzazione (attività edilizia libera, art. 6 T.U.).

Gli stessi artt. 10 e 22 T.U. davano tuttavia alle Regioni la possibilità di incidere sull'area di applicabilità dei titoli edilizi, in quanto esse potevano individuare altri interventi sottoposti a permesso di costruire e anche prevedere ulteriori ipotesi di opere sottoposte a d.i.a..

Novità vi erano poi dal punto di vista del procedimento, visto che il termine per l'esercizio dei poteri inibitori veniva esteso da venti a trenta giorni, si prevedeva l'applicabilità di tale meccanismo di semplificazione anche ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...li vincolati (superando così la preclusione di cui all'art. 4, co. 8, lett. a), del d.l. n. 398/1993) ed era stato risolto in problema della facoltatività della d.i.a., posto che l'interessato poteva in ogni caso chiedere il rilascio del permesso di costruire anche per gli interventi edilizi sottoposti al regime semplificato (c.d. «permesso di costruire facoltativo»), senza che peraltro ciò comportasse l'applicabilità delle sanzioni penali.

Chi si aspettava che con la redazione del T.U. il dato normativo si fosse definitivamente cristallizzato vide tuttavia tradite le sue attese, poiché, mentre l'entrata in vigore delle disposizioni di riordino (originariamente prevista per il 1° gennaio 2002) veniva prorogata al 30 giugno 2002, lo schizofrenico legislatore intervenne nuovamente sul sistema dei titoli edilizi con la legge n. 443/2001 (c.d. «legge obiettivo»).

L'art. 1, co. 6, non incidendo sulle previsioni del T.U., ampliò l'ambito applicativo della d.i.a., facendola diventare alternativa non solo all'autorizzazione edilizia ma anche alla concessione edilizia, in quanto era previsto che con essa potessero essere effettuati:
a) gli interventi edilizi minori previsti dall'art... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... del d.l. n. 398/1993:
b) gli interventi di ristrutturazione edilizia, comprensivi della demolizione e della ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma, con esclusione dal calcolo della volumetria delle innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica;
c) gli interventi già sottoposti a concessione, se fossero specificamente disciplinati da piani attuativi che contenessero precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza fosse stata esplicitamente dichiarata dal Consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti;
d) i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi dai piani attuativi ma recanti analoghe previsioni di dettaglio.

Un'altra innovazione importante era contenuta nei co. 8 – 11, con i quali, anticipando per certi versi quanto già previsto dagli artt. 22 e 23 T.U., il legislatore aveva previsto la possibilità di effettuare interventi con d.i.a. anche sugli immobili vincolati, sia pure soltanto a seguito del rilascio dell'atto di assenso dell'autorità preposta a tutela del vincolo.
Per tutte queste i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rocedimento rimaneva quello del d.l. n. 398/1993, per cui il termine per l'esercizio del potere inibitorio rimaneva fissato in venti giorni (e non in trenta, come previsto dal T.U.).

L'entrata in vigore del T.U. fu ulteriormente prorogata al 30 giugno 2003 (art. 2, co. 1, d.l. 122/2002, conv. con modif., in legge n. 185/2002) onde permetterne il coordinamento con le disposizioni della legge n. 443/2001, che a sua volta aveva delegato il Governo ad emanare un decreto legislativo volto ad adeguare il T.U. stesso.

La delega venne esercitata col D. Lgs. n. 301/2002, con cui la netta bipartizione tra permesso di costruire e d.i.a. delineata dalla versione originaria del T.U. venne alterata con l'introduzione della c.d. «super d.i.a.», ossia la facoltà di ricorrere alla d.i.a. per la realizzazione di alcuni interventi che di per sé sarebbero stati sottoposti a permesso di costruire (l'elenco si trova all'art. 22, co. 3, T.U.).

Il D. Lgs. n. 301/2002 chiarì definitivamente che la scelta del permesso di costruire in luogo della d.i.a. o la presentazione della «super d.i.a.» in luogo del titolo espresso non incideva né sulla gratuità o sull'onerosità dell'intervento, né s... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...anzionatorio amministrativo e penale; pertanto a questi fini sarebbe rilevata non tanto l'opzione per uno o per l'altro titolo abilitativo, ma la natura dell'intervento.

Ciò significa che se per un intervento sottoposto a d.i.a. l'interessato optava per il permesso di costruire facoltativo, l'intervento sarebbe stato comunque gratuito (salvo diversa previsione della legge regionale) e il regime sanzionatorio sarebbe stato quello dell'art. 37 T.U., senza conseguenze penali.
Viceversa, la scelta della «super d.i.a.» in luogo del permesso di costruire non faceva venir meno né l'onerosità dell'intervento né l'applicabilità del regime sanzionatorio degli interventi edilizi «maggiori» e delle sanzioni penali di cui all'art. 44 T.U..

Si arriva così alle innovazioni più recenti, e quindi all'art. 5 del d.l. n. 40/2010 conv. in legge n. 73/2010, che ha ampliato le ipotesi di attività edilizia libera, sostituendo l'art. 6 T.U., e, correlativamente, ha ristretto l'ambito di applicazione di d.i.a. e permesso di costruire.

Infine, l'art. 5, co. 2, lett. a), n. 2, del d.l. n. 70/2011, che, dopo diciotto anni, ha reintrodotto il regime del silenzio assenso, sostit... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ralmente l'art. 20 T.U., che regola la procedura di rilascio del permesso di costruire, successivamente ritoccata dal d.l. n. 83/2012 e dal d.l. n. 69/2013, conv., con modif., in legge n. 98/2013.
Nel caso in cui l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto a vincolo di assetto idrogeologico, ambientale, paesaggistico o culturale, tuttavia, il silenzio assenso non troverà applicazione.

L'art. 20, co. 9, T.U. prevede, infatti, che:
a) nel caso in cui l'intervento sia assentito sotto il profilo della compatibilità con il vincolo, il termine per concludere il procedimento edilizio decorrerà dal rilascio dell'atto di assenso e la P.A. dovrà provvedere espressamente: in caso di inerzia, dunque, l'interessato potrà agire con il rito avverso il silenzio della P.A. disciplinato dagli artt. 31 e 117 del codice del processo amministrativo (d'ora in poi: c.p.a.) approvato con il già menzionato D. Lgs. n. 104/2010 e potrà altresì chiedere l'attivazione dei poteri sostitutivi previsti dall'art. 2 della legge n. 241/1990;
b) nel caso in cui l'intervento sia considerato non compatibile con il vincolo, si applica un meccanismo di silenzio rigetto, poiché il legislatore prevede che «in ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...iego dell'atto di assenso, eventualmente acquisito in conferenza di servizi, decorso il termine per l'adozione del provvedimento finale, la domanda di rilascio del permesso di costruire si intende respinta».

Il d.l. n. 70/2011, inoltre, ha chiarito definitivamente i rapporti tra la s.c.i.a. e la d.i.a. edilizia, che si erano dimostrati problematici sin dall'introduzione del nuovo strumento di semplificazione.

Come si vedrà, tuttavia, ciò è accaduto con una norma di interpretazione autentica e non, come sarebbe stato preferibile, con un intervento che incidesse direttamente sulla lettera degli artt. 22 e 23 T.U., con la conseguenza che l'individuazione della disciplina applicabile alla s.c.i.a. in edilizia è rimessa allo sforzo dell'interprete.

 
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