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Dalla denuncia alla segnalazione certificata di inizio attività; considerazioni sull’ambito applicativo degli istituti


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
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magistrato TAR

Il comma 4-bis dell'art. 49 del d.l. n. 78/2010 conv., con modif., in legge n. 122/2010, introdotto in sede di conversione, ha integralmente sostituito l'art. 19 della legge n. 241/1990, eliminando dal nostro sistema l'istituto della dichiarazione di inizio attività (d.i.a.) e introducendo al suo posto la segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.).

Salve le non indifferenti innovazioni dal punto di vista del procedimento, di cui si darà conto nel corso della trattazione, tale operazione non ha mutato la sostanza del meccanismo, e per comprenderlo è sufficiente ripercorrerne l'evoluzione storica, specie sotto i punti di vista dell'ambito di applicazione e del momento in cui può essere iniziata l'attività.
L'istituto della d.i.a. comparve per la prima volta nel nostro ordinamento nell'art. 19 della legge n. 241/1990, inserito nel Capo IV di tale provvedimento, dedicato alla «Semplificazione dell'azione amministrativa», con il nome di «denuncia di inizio attività», assumendo soltanto dal 2005 la denominazione di «dichiarazione di inizio attività».

In via di prima approssimazione, il meccanismo consentiva ad un soggetto attraverso la presentazi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...denuncia di svolgere un'attività per la quale in precedenza era previsto come necessario il previo rilascio di un'autorizzazione, ovvero di un provvedimento amministrativo in forza del quale la P.A., verificata la sussistenza di determinati presupposti, rimuoveva i limiti posti dalla legge all'esercizio di una preesistente situazione di vantaggio.

Il provvedimento autorizzatorio veniva pertanto sostituito dalla denuncia stessa, che a sua volta doveva attestare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge per l'esercizio dell'attività. Questa, poi, poteva essere intrapresa, a seconda dei modelli di d.i.a. succedutisi nel tempo e nella normativa speciale, o immediatamente o soltanto decorso un certo lasso di tempo, e la P.A. aveva il potere di vietare l'inizio o l'ulteriore prosecuzione della stessa entro un certo termine.

Istituti simili peraltro avevano già trovato ingresso nel nostro ordinamento, anche nella normativa regionale, e con la legge 241/1990 ne veniva per la prima volta data un'applicazione generalizzata, allo scopo di semplificare le procedure autorizzatorie e alleggerire il carico degli adempimenti amministrativi, spesso particolarmente gravosi per il cittadino.
Un meccanismo simile tu... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...poteva certo trovare un'applicazione «a tutto campo», in quanto non tutte le autorizzazioni si prestavano ad essere sostituite da una denuncia o da una dichiarazione dell'interessato, specie quegli atti di assenso che presupponevano un apprezzamento discrezionale da parte della P.A..

Ecco perché l'originario testo dell'art. 19 rinviava ad un regolamento governativo la determinazione dei casi in cui la d.i.a. potesse trovare applicazione, distinguendo peraltro, in relazione alla complessità degli accertamenti richiesti, i casi in cui l'attività poteva essere avviata immediatamente dopo la presentazione della denuncia ovvero dopo il decorso di un certo termine.

Peraltro, il legislatore aveva previsto sostanzialmente che l'istituto potesse trovare applicazione soltanto per gli atti di assenso a contenuto vincolato. Più precisamente: a) il rilascio dell'autorizzazione doveva dipendere esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti prescritti; b) non doveva essere necessario l'esperimento di prove; c) non dovevano essere previsti limiti o contingenti complessivi; d) non doveva derivare pregiudizio alla tutela dei valori storico-artistici e ambientali e dovevano essere rispettate le norme a tutela ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ore sul luogo di lavoro.
In tal modo si «rovesciò» l'impostazione del progetto elaborato dalla «Commissione Nigro», che prevedeva una norma a contenuto generale con cui gli atti di assenso che presentavano certe caratteristiche venivano sostituiti dalla d.i.a., e rinviava ad un regolamento governativo la determinazione delle ipotesi in cui il regime autorizzatorio si sarebbe dovuto mantenere.

L'individuazione degli atti di assenso sostituiti avvenne con il D.P.R. n. 300/1992, con cui si dettarono delle norme sul contenuto della denuncia e sul potere di regolarizzazione dell'amministrazione, e poi, nelle tabelle allegate si individuavano le attività che potevano essere immediatamente avviate a seguito della presentazione della denuncia (tabella A) e quelle per cui invece occorreva attendere il decorso di un certo termine (tabella B).

Il risultato complessivo si rivelò deludente e, nel tentativo di potenziare la portata innovativa dell'istituto, il legislatore intervenne con l'art. 2, co. 10, della legge n. 537/1993, che sostituì l'intero testo dell'art. 19 della legge n. 241/1990, intervenendo su vari profili di rilievo.

Innanzitutto, l'individuazione dei casi di applicazione... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...uto non era più rimessa alla potestà regolamentare del Governo, ma all'interprete, in quanto era l'art. 19 stesso che determinava i presupposti per la sostituzione dell'atto di consenso con la d.i.a., con conseguente diretta abrogazione del regime autorizzatorio incompatibile con tale liberalizzazione.

Più precisamente, detto meccanismo sostitutivo operava a condizione che: a) il rilascio dell'atto di assenso dipendesse esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge; b) non fosse necessario l'esperimento di prove che comportassero valutazioni tecniche discrezionali; c) non fosse previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi; d) non si trattasse di concessioni edilizie o autorizzazioni rilasciate ai sensi delle leggi n. 1089/1939, n. 1497/1939 e n. 431/1985.

Rispetto al testo originario veniva meno il riferimento ai provvedimenti concernenti la tutela del lavoratore sui luoghi di lavoro e soprattutto la d.i.a. veniva ammessa anche nei casi in cui per il rilascio del provvedimento sostituito fosse necessario l'esperimento di prove che non comportassero valutazioni tecniche discrezionali e che potessero quindi essere sostituite da un'autocertificazione dell'interessato... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...br /> Il dibattito dottrinale si concentrò soprattutto su quest'ultimo punto, e, accanto all'opinione dominante che riteneva che la d.i.a. potesse sostituire soltanto provvedimenti amministrativi a carattere vincolato o, al massimo, che presupponessero un accertamento tecnico, con esclusione delle fattispecie autorizzatorie che comportassero l'esercizio di discrezionalità tecnica o, a fortiori, pura, non mancava chi riteneva che la d.i.a. potesse applicarsi anche a quelle ipotesi in cui la P.A. era chiamata a compiere valutazioni tecniche discrezionali che non presupponessero l'esperimento di prove.

Una seconda innovazione si ebbe dal punto di vista del momento in cui si poteva iniziare l'attività, che poteva essere intrapresa immediatamente, e del termine entro cui la P.A. avrebbe potuto esercitare i propri poteri di verifica e di inibizione, che venne fissato in sessanta giorni. Venne inoltre mantenuta ferma la possibilità per l'interessato di conformare la propria attività, salve le ipotesi di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni ai sensi dell'art. 21, co. 1, della legge n. 241/1990. Ciò comportava il superamento della precedente dicotomia tra attività che potevano essere iniziate immediatamente o solo ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...to lasso di tempo, e la conseguente tacita abrogazione delle norme del D.P.R. n. 300/1992, che si riferivano all'originario testo dell'art. 19.

L'art. 2, co. 11, della legge n. 537/1993 prevedeva infine che con regolamento governativo si sarebbero dovute individuare non più le ipotesi in cui la denuncia avrebbe dovuto trovare applicazione, ma le fattispecie in cui essa non avrebbe potuto trovare spazio, e in attuazione di tale previsione vennero emanati il D.P.R. n. 411/1994 e poi il D.P.R. n. 468/1996.
L'enorme numero delle esclusioni e le difficoltà di individuare in via interpretativa gli atti di assenso sostituiti impedì tuttavia di assoggettare alla nuova disciplina procedimenti di rilievo, e la «crisi» del modello generale spinse il legislatore ad intervenire nuovamente, da un lato prevedendo il modello della denuncia di inizio attività in alcune discipline di settore, tra cui quello edilizio, e, dall'altro, sostituendo nuovamente l'art. 19 della legge n. 241/1990 con l'art. 3, co. 1, del d.l. n. 35/2005 conv. con modif. dalla legge n. 80/2005 e ridenominando l'istituto da «denuncia» a «dichiarazione» di inizio attività.

Le novità si registrarono in primo luo... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...o di vista del campo di applicazione, con: a) l'aggiunta delle «concessioni non costitutive» e delle «domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale» al novero degli atti di assenso sostituiti; b) la previsione che la d.i.a. potesse sostituire il titolo autorizzatorio non solo nei casi in cui il rilascio di quest'ultimo dipendesse dall'accertamento di requisiti e presupposti stabiliti dalla legge, ma anche nelle ipotesi in cui questi fossero contenuti in atti amministrativi a contenuto generale; c) l'eliminazione della preclusione per la quale l'accertamento dei presupposti doveva avvenire senza prove a ciò destinate che comportassero valutazioni tecnico-discrezionali.

Sotto altro punto di vista furono meglio specificati i casi di esclusione, in quanto non bastava più che il rilascio degli atti autorizzativi non fosse sottoposto ad alcun limite o contingente complessivo, ma occorreva anche che non fossero previsti specifici strumenti di programmazione settoriale. Inoltre, la sostituzione era preclusa per atti rilasciati da amministrazioni preposte a tutela di settori «sensibili» (nuovo primo comma dell'art. 19) e si eliminò l... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...riferimento alle «concessioni edilizie» come atti non sostituibili con la d.i.a..

In secondo luogo, venne ritoccato il procedimento, visto che l'attività non poteva più essere iniziata subito, ma soltanto dopo trenta giorni dalla data di presentazione della dichiarazione, dandone comunicazione alla P.A., che entro ulteriori trenta giorni poteva esercitare i propri poteri inibitori e conformativi (secondo comma). Erano tuttavia fatte salve le disposizioni di legge che, nelle normative di settore, prevedessero termini diversi per l'inizio dell'attività e per l'adozione da parte della P.A. di provvedimenti inibitori (quarto comma).

In terzo luogo, venne espressamente prevista la possibilità per la P.A. di esercitare i propri poteri di autotutela e di revoca, che rimanevano comunque fatti salvi anche dopo la scadenza del termine perentorio (nuovo terzo comma): su questa innovazione, come si vedrà, si è concentrata in modo particolare l'attenzione della dottrina e della giurisprudenza.
Infine, onde eliminare incertezze sul riparto di giurisdizione venne prevista la giurisdizione esclusiva del G.A. per ogni controversia relativa all'applicazione della normativa in tema di d.i.a. (nuovo quinto... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... /> Dopo le modifiche del 2005, il legislatore, probabilmente conscio della difficoltà di arrivare a determinare in via interpretativa il campo di applicazione dell'istituto, intervenne nuovamente ampliando le ipotesi di d.i.a. previste dalle varie discipline di settore (commercio e telecomunicazioni), e tornò ad incidere nuovamente sul testo dell'art. 19 della legge n. 241/1990 con la legge n. 69/2009 e con il D. Lgs. n. 59/2010.

Oltre ad introdurre ulteriori settori esclusi dall'applicazione della d.i.a. (asilo e cittadinanza) e a regolare meglio i margini di intervento del legislatore regionale si dettò una disciplina ad hoc per la d.i.a. che avesse ad oggetto le attività di cui al D. Lgs. n. 59/2010, con il quale era stata data attuazione alla Direttiva 2006/123/CE, meglio nota come «direttiva Bolkenstein ed erano state dettate ulteriori disposizioni specifiche a proposito dell'applicabilità della d.i.a. al settore del commercio.
Queste attività a seguito della presentazione della d.i.a., potevano essere intraprese immediatamente, secondo uno schema che ricalcava quello che era previsto nella versione dell'art. 19 della legge n. 241/1990 introdotta dalla legge n. 537/1993, da cui si discostava unicamente ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ine più breve entro cui la P.A. poteva esercitare il proprio potere di controllo e inibitorio (trenta giorni anziché sessanta).

L'opera di «riesumazione» del regime anteriore alla riforma del 2005 è stata completata dalla recente novella del 2010 che ha introdotto la s.c.i.a., visto che, ai sensi del secondo comma del nuovo art. 19 della legge n. 241/1990 «l'attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data di presentazione della denuncia all'amministrazione competente» e, ai sensi del terzo comma, questa «in caso di accertata carenza dei presupposti e dei requisiti» richiesti per l'esercizio dell'attività «nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione … adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione della stessa, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall'amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni».

A questo punto, dovrebbe essere chiaro al lettore che, nella sostanza, il funzionamento della s.c.i.a. è analogo ad una d.i.a... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...tte di intraprendere subito l'attività, per cui molte delle considerazioni compiute dalla dottrina con riferimento alla d.i.a. rimangono attuali e, mutatis mutandis, possono essere ancora utilizzate.

Tutti gli strumenti di cui si è detto hanno in comune, infatti, che il potere amministrativo non interviene più ex ante per autorizzare lo svolgimento di un'attività privata, ma sarà esercitato soltanto ex post per verificare se l'attività che il denunciante si propone di svolgere è conforme alle prescrizioni legali e se il privato è in possesso dei requisiti prescritti per svolgerla ed eventualmente per conformare o inibire le attività poste in essere contra legem.
Viene in questo modo enfatizzata l'autoresponsabilità del privato, a cui è data la possibilità di precostituire il risultato a cui aspira senza la necessaria intermediazione del potere amministrativo, ma con l'assunzione del rischio di vedersi inibito lo svolgimento dell'attività in caso di mancanza dei requisiti e dei presupposti che egli ha attestato come sussistenti con la documentazione (secondo l'elenco della norma: dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell'atto di notorietà e, ove previst... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...mativa vigente, attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati o dichiarazioni di conformità da parte dell'Agenzia delle imprese) e gli elaborati tecnici allegati alla segnalazione.

Inoltre, se è vero che le predette autocertificazioni, attestazioni, asseverazioni e certificazioni possono arrivare a sostituire, a norma del terzo periodo dell'art. 19, co. 1, della legge n. 241/1990 (così come modificato dall'art. 13, co. 1, del d.l. n. 83/2012 conv. con modif. dalla legge n. 134/2012), eventuali «atti o pareri di organi o di enti appositi» di cui la normativa vigente preveda l'acquisizione, è altresì vero la stessa norma fa «salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti», con ciò chiarendo che gli atti, i pareri e le verifiche potranno comunque intervenire in via successiva nell'ambito (e nei limiti) dell'esercizio dei poteri di controllo e di autotutela riconosciuti alla P.A..

La s.c.i.a. e la d.i.a. si pongono allora come strumenti di «liberalizzazione», che comportano non la totale scomparsa di ogni potere amministrativo o di qualsivoglia previsione normativa concernente l'attività da intraprendere, ma più propriamente la... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ave; di porre in essere un'attività senza l'intermediazione di uno specifico provvedimento amministrativo quale titolo di legittimazione.

Sempre riprendendo le osservazioni formulate dalla dottrina dopo la riforma del 2005, si può passare ad analizzare il problema della discrezionalità tecnica, di cui si è già brevemente dato conto supra, che si è riproposto a seguito della mancata riproduzione dell'inciso, presente nella formulazione del 1993, in virtù del quale l'accertamento dei presupposti per il rilascio dell'atto di assenso doveva avvenire «senza prove a ciò destinate, che comportino valutazioni tecniche discrezionali».

L'eliminazione di tale inciso può essere spiegata agevolmente sia da chi ritiene applicabile la s.c.i.a. alle sole ipotesi di accertamento tecnico, che ritiene che la soppressione sia dovuta alla sua superfluità e alla chiara distinzione tra «accertamento tecnico» e «discrezionalità tecnica», sia dalla tesi opposta, visto che ben si può sostenere che con questa abrogazione il legislatore abbia voluto ricomprendere tra gli atti sostituibili con d.i.a. anche quelli che richiedono valutazioni espressione di discr... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...grave; tecnica.

Sul punto, a parte la difficoltà di distinguere tra accertamento tecnico e discrezionalità tecnica, si può rilevare che, se la prima impostazione ha il pregio di evitare pericolose sovrapposizioni con l'istituto del silenzio assenso, a sostegno del secondo orientamento vi sono forti argomenti di carattere sistematico e teleologico.
Dopo la riforma del 2005, i sostenitori dell'impostazione che ritiene sostituibili gli atti di consenso espressione di discrezionalità tecnica evidenziarono come, seguendo la tesi contraria, si rischiava di dare all'istituto della d.i.a. un campo di applicazione più ristretto rispetto a quello ricavabile dalla precedente versione dell'art. 19, conclusione che tuttavia sarebbe stata in contraddizione con la ratio della riforma del 2005, che invece voleva estendere il campo di applicazione della d.i.a..

Sul piano sistematico poi si sottolineò che il legislatore aveva ampliato il novero delle esclusioni proprio per controbilanciare la sostituibilità con d.i.a. delle autorizzazioni che presuppongono valutazioni tecniche discrezionali e si richiamava il riferimento al potere di revoca (art. 21-quinquies della legge n. 241/1990), dato che mal si conciliava... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...i che voleva restringere l'istituto alle sole attività interamente vincolate, considerato che non è concepibile la revoca di provvedimenti vincolati.

Tali osservazioni non hanno perso di attualità, pertanto rimangono valide le considerazioni di chi ha osservato come sul piano teorico non sembrano esserci ostacoli all'inclusione nell'ambito applicativo dell'art. 19 di fattispecie in cui l'accertamento del fatto presenti profili di opinabilità, e che, al limite, un problema potrebbe porsi soltanto per le ipotesi in cui le modalità di accertamento presuppongono la soggettività assoluta del momento valutativo e l'irripetibilità del giudizio oppure quando le scelte tecniche dell'amministrazione si leghino in qualche modo a valutazioni connotate da discrezionalità amministrativa, perché in questi ultimi casi i meccanismi di semplificazione non possono trovare spazio.
Proseguendo nell'analisi dell'ambito di applicazione della s.c.i.a., risultano confermate la previsione secondo cui il rilascio dell'atto di assenso sostituito può dipendere dall'accertamento di presupposti e di requisiti previsti non solo da leggi, ma anche da atti amministrativi a contenuto generale, l'inapplicabilità del... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... quelle autorizzazioni per le quali sia previsto un «limite o contingente complessivo» o siano presenti «specifici strumenti di programmazione settoriale», mentre è stato soltanto ritoccato l'elenco dei settori esclusi.

Mentre la formulazione del 2005 prevedeva che la d.i.a. non potesse sostituire, fra gli altri, gli «… atti rilasciati dalle amministrazioni preposte … alla tutela … del patrimonio culturale e paesaggistico e dell'ambiente», il nuovo art. 19 prevede che la s.c.i.a. non si applichi nei casi in cui «sussistano vincoli ambientali paesaggistici o culturali», col risultato che in questi casi l'interessato per intraprendere l'attività dovrà munirsi di un provvedimento espresso.
È da rilevare che la novità non è di poco conto, perché, mentre prima, per identificare gli atti esclusi veniva utilizzato un criterio soggettivo, basato cioè sulla branca dell'amministrazione a cui apparteneva l'ente e non sul tipo di interesse tutelato dall'atto, nella formulazione odierna conta l'effettiva sussistenza di un vincolo ambientale, paesaggistico o culturale, e si prescinde dall'indagine sull'amministrazione chiamata ad emanare l'atto, ch... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...anche non essere preposta alla tutela dei valori di cui si è detto.

Il criterio soggettivo torna in rilievo invece nel momento in cui (anche) la nuova versione dell'art. 19 prevede che la s.c.i.a. sia esclusa nelle ipotesi di «atti rilasciati da amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco», per cui continua a non essere chiaro se l'esclusione riguardi tutti gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi individuati, oppure quelli soltanto che più direttamente si riferiscono agli interessi stessi.

L'interpretazione letterale porterebbe a concludere nel primo senso, ma tale conclusione è difficilmente sostenibile sul piano logico, e di questo sembrano essersi resi conto anche i giudici del Consiglio di Stato, che, sia pure in sede consultiva, hanno chiarito che l'esclusione dall'ambito applicativo degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi «sensibili» si configura come deroga all'obbligo di applic... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...rale dell'art. 19, non certo come divieto di applicarla in casi specifici in cui tale istituto risulti particolarmente indicato, e in cui l'interesse pubblico della tutela dei beni giuridici sopra indicati possa venire in alcun modo leso dall'applicazione dello strumento di semplificazione.
Viene confermata inoltre l'esclusione degli «atti imposti dalla normativa comunitaria», locuzione con cui il legislatore intende riferirsi non a quei provvedimenti il cui rilascio a favore del cittadino è reso obbligatorio dalla normativa comunitaria, bensì a quei procedimenti per i quali la normativa comunitaria richiede una conclusione con provvedimento espresso, col risultato che le esclusioni dovrebbero essere verificate in concreto, esistendo ipotesi in cui la Comunità non esige un provvedimento espresso.

Nell'elenco degli atti non sostituibili non figurano più, invece, i provvedimenti adottati da parte delle amministrazioni preposte «… alla tutela della salute e della pubblica incolumità», anche se tale omissione potrebbe essere superata riconducendo tali interessi sensibili ai casi in cui la normativa comunitaria esige l'adozione di provvedimenti espressi.
In seguito, per comprensibili ragi... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ti alla particolare importanza dell'interesse pubblico alla sicurezza e alla stabilità delle costruzioni, l'art. 5, co. 2, lett. b), n. 2) del d.l. n. 70/2011, conv. con modif., in legge n. 106/2011 ha modificato il primo comma dell'art. 19 della legge n. 241/1990, escludendo altresì che con la s.c.i.a. possano essere sostituiti gli atti «previsti dalla normativa in materia di costruzioni sismiche».

Infine, ai sensi dell'art. 19, co. 4-bis, della legge n. 241/1990 la nuova disciplina non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, comprese quelle regolate dal D. Lgs. n. 385/1993 e dal D. Lgs. n. 58/1998.
Il quinto comma dell'art. 19 della legge n. 241/1990, così come sostituito dal d.l. n. 78/2010, contemplava già tale esclusione, che, tuttavia, era venuta meno a far data dal 16 settembre 2010 in virtù dell'abrogazione disposta dall'art. 4, n. 14, dell'Allegato 4 del D. Lgs. n. 104/2010.

Il vuoto normativo che si era venuto a determinare è stato successivamente colmato dal co. 1-quinquies dell'art. 2 del d.l. 125/2010, conv., con modif., in legge n. 163/2010, introdotto in sede di conversione, che ha inserito nell'art. 19 della legge 241/1990 il menzion... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...is, il quale riproduce la prima parte dell'abrogato quinto comma.

Conclusivamente, è da osservare che, qualora uno di questi atti per cui la s.c.i.a. è esclusa sia richiesto al fine dell'adozione di un provvedimento assoggettato invece al meccanismo sostitutivo, la necessità dell'atto espresso non impedisce al privato di presentare la s.c.i.a. in luogo di quest'ultimo provvedimento, in quanto è sufficiente sostenere nel senso che il previo rilascio dell'atto espresso rientri tra le condizioni legittimanti per la presentazione della segnalazione.
La difficoltà di individuare esattamente le attività economiche che possono essere avviate con la semplice presentazione della s.c.i.a. ha spinto il legislatore a dettare alcune specifiche norme che dichiarano espressamente applicabile il nuovo strumento di semplificazione a talune specifiche fattispecie, come: l'attività di estetista esercitata congiuntamente ad altra attività commerciale, a prescindere dal criterio della prevalenza (art. 12, co. 4-bis, d.l. n. 5/2012); l'attività temporanea di somministrazione di alimenti e bevande in occasione di sagre, fiere, manifestazioni religiose, tradizionali e culturali o eventi locali straordinari (art. 41 de... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] .../2012); gli spettacoli e i trattenimenti pubblici fino ad un massimo di duecento partecipanti e che si svolgono entro le ore 24 del giorno di inizio (art. 68 del R.D. n. 773/1931, così come modificato dall'art. 7, co. 8-bis, del d.l. 91/2013, conv., con modif., in legge n. 112/2013); i pubblici trattenimenti, l'esposizione al pubblico di rarità, persone, animali, gabinetti ottici o altri oggetti di curiosità, le audizioni all'aperto, sempre che l'evento coinvolga fino ad un massimo di duecento partecipanti e si svolga entro le ore 24 del giorno di inizio (art. 69 del R.D. n. 773/1931, così come modificato sempre dall'art. 7, co. 8-bis, del d.l. 91/2013); l'avvio e l'esercizio delle strutture turistico-ricettive e l'apertura, il trasferimento e le modifiche concernenti l'operatività delle agenzie di viaggi e turismo (art. 13 del d.l. 83/2014, conv., con modif., in legge n. 106/2014).

A conclusione del presente paragrafo, merita di essere menzionato anche il D. Lgs. n. 147/2012, con il quale il legislatore è intervenuto sul testo del D. Lgs. n. 59/2010 e di altri testi normativi, allo scopo di coordinare le norme in essi contenute, che facevano ancora riferimento alla d.i.a., con le modifiche apportate all'art. 19 della legg... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...90 per effetto dell'introduzione della s.c.i.a.: il riferimento alla dichiarazione di inizio attività, dunque, è stato sostituito con quello alla segnalazione certificata, alla quale risultano sottoposte una serie di attività economiche.

Infine, merita di essere richiamato anche l'art. 12, co. 4, del d.l. n. 5/2012, il quale aveva previsto che il Governo con i regolamenti che era chiamato ad adottare entro il 31 dicembre 2012 per individuare le attività economiche sottoposte al regime del provvedimento autorizzativo espresso e disciplinare i requisiti per l'esercizio delle attività economiche e i termini e le modalità di esercizio dei poteri di controllo della P.A. (art. 1, co. 3, d.l. n. 1/2012 conv., con modif., in legge n. 27/2012) avrebbe dovuto anche precisare il regime a cui erano sottoposte le singole attività economiche, scegliendo tra autorizzazione espressa, s.c.i.a. con asseverazioni, s.c.i.a. senza asseverazioni, comunicazione e attività del tutto libere.
Questo regolamento, tuttavia, non è mai stato emanato e il legislatore dapprima ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la precisa individuazione dei procedimenti oggetto di s.c.i.a., di silenzio ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nché di quelli per i quali è necessaria l'autorizzazione espressa o è sufficiente la presentazione di una semplice comunicazione preventiva (art. 5 della legge n. 124/2015) e poi ha abrogato sia l'art. 12, co. 4, del d.l. n. 5/2012 sia l'art. 1, co. 3, del d.l. n. 1/2012 (art. 3 del D. Lgs. n. 10/2016).

Nello specifico, il Governo è chiamato a rispettare innanzitutto i principi e i criteri direttivi desumibili dagli artt. 19 e 20 della legge n. 241/1990, e pertanto tra i procedimenti assoggettati a s.c.i.a. e silenzio assenso non potranno essere annoverati quelli riconducibili alle materie escluse dall'ambito di applicazione degli strumenti di semplificazione e, più in generale, quelli caratterizzati da un alto tasso di discrezionalità amministrativa.

In secondo luogo, il legislatore è chiamato a rispettare i principi del diritto dell'Unione europea relativi all'accesso alle attività di servizi e i principi di ragionevolezza e proporzionalità, e da questi richiami si può ricavare che il regime dell'autorizzazione espressa può essere mantenuto soltanto nei casi in cui sia strettamente necessario per salvaguardare interessi pubblici di rango superiore e che questi ultimi poss... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...tutelati soltanto attraverso il mantenimento dell'atto di assenso espresso e non anche con strumenti meno negativamente incidenti sulla libertà di iniziativa economica del privato.

Il legislatore delegato è chiamato anche ad introdurre la disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa (e dunque soggette a mera comunicazione, s.c.i.a. o silenzio assenso) e a prevedere:
a) le modalità di presentazione e i contenuti standard degli atti degli interessati;
b) le modalità di svolgimento della procedura;
c) gli strumenti per documentare e attestare gli effetti prodotti dagli atti di cui alla lettera a) (molto probabilmente la delega si riferisce alle dichiarazioni sostitutive di cui al D.P.R. n. 445/2000, alle attestazioni e alle asseverazioni dei professionisti);
d) l'obbligo per la P.A. di comunicare ai soggetti interessati all'atto della presentazione di un'istanza i termini entro i quali essa è tenuta a rispondere o di formazione del silenzio assenso: si dovrà chiarire se con «interessati» il legislatore intende solamente i soggetti che hanno presentato la domanda o la s.c.i.a. o anche coloro che possono avere un interesse ad opporsi al... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...nto dell'attività oggetto della domanda, anche se l'interpretazione della giurisprudenza lascia presagire che il legislatore delegato sceglierà l'interpretazione più restrittiva.
Il legislatore ha scelto di tornare al modello originario della legge n. 241/1990, in cui l'individuazione delle fattispecie da sottoporre a d.i.a. e silenzio assenso doveva avvenire con norme, sia pure di rango secondario, perché la scelta di demandare all'interprete la determinazione degli atti di assenso sostituiti dalla s.c.i.a. si è rivelata foriera di incertezze e ha finito con l'essere controproducente, riducendo i benefici che avrebbero potuto derivare ai privati dall'art. 19 della legge n. 241/1990.
È stato condivisibilmente osservato, tuttavia, che la delega contenuta nell'art. 5 della legge n. 124/2015 può essere interpretata nel senso che l'elencazione che il legislatore delegato è chiamato a predisporre non avrà carattere tassativo, ma solamente esemplificativo e di chiarimento della portata dell'art. 19 della legge n. 241/1990.


 
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