Considerazioni in tema di strade vicinali

Premessa e nozioni generali Un tema di estrema rilevanza pratica è quello delle strade vicinali, poco studiato dalla dottrina recente, ma oggetto di particolare attenzione da parte della giurisprudenza. Il presente contributo si propone di fare un breve riepilogo degli indirizzi della magistratura amministrativa e ordinaria, che sul punto sembrano ormai essersi sufficientemente consolidati.

Per arrivare a descrivere il regime normativo applicabile alle strade, si deve partire col ricordare che ai sensi dell'art. 822 c.c., le strade fanno parte del c.d. demanio eventuale, ossia di quei beni che, pur non dovendo necessariamente appartenere allo Stato come i beni del c.d. demanio necessario, se vi appartengono sono assoggettati al regime dei beni demaniali.

Le s... _OMISSIS_ ... perché una strada possa essere qualificata come demaniale, non è sufficiente il mero dato dell'appartenenza allo Stato o ad altro ente territoriale, ma è necessario anche il dato “funzionale”, ossia la sua specifica destinazione all'uso pubblico del transito e della circolazione [1].

Le strade pubbliche tuttavia non sono soltanto quelle appartenenti al demanio dello Stato, ma sono anche le strade private che siano soggette a pubblico transito, e in quest'ultima categoria vanno inquadrate le strade vicinali, che sono per definizione (art. 3, n. 52 d. lgs. 285/1992) non sono beni demaniali, ma strade di proprietà privata.

Consueta è la distinzione tra le strade vicinali private e strade vicinali pubbliche [2], ma si tratta di una contrapposizione ch... _OMISSIS_ ...di strade agrarie.

Le strade agrarie si caratterizzano per essere state formate ex collatione agrorum privatorum, cioè attraverso il conferimento delle porzioni di terreno fronteggiantesi a sede stradale[3] e per essere destinate all'uso comune ed esclusivo di una determinata categoria di soggetti, ossia da parte dei proprietari dei fondi limitrofi. Più precisamente la collatio agrorum privatorum fa sì che le porzioni di suolo conferite da ciascun proprietario e utilizzate per la formazione della strada diano luogo di un nuovo bene, oggetto di comunione e di godimento da parte di tutti iure proprietatis e non iure servitutis. Questo diritto viene acquistato dai proprietari conferenti a titolo originario in virtù di un mero fatto giuridico e a prescindere da una qualsi... _OMISSIS_ ... sono quelle in cui non vi è un uso esclusivo e riservato ad un'esclusiva categoria di soggetti, ma aperte al transito della collettività, in capo alla quale è ravvisabile un vero e proprio diritto di passaggio: di conseguenza, tutti gli appartenenti a tale collettività sono legittimati ad diritto di agire in giudizio per la tutela del bene di fronte ai comportamenti di altri che ne compromettano il godimento o la stessa esistenza [5].

Da un punto di vista sistematico questo diritto di passaggio viene inquadrato dalla dottrina [6] tra i diritti reali che sono costituiti «per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni» del demanio stradale, e assoggettati ai sensi dell'art. 825 c.c. allo stesso regime dei beni deman... _OMISSIS_ ... non si può parlare di servitù pubblica di passaggio, sia perché la titolarità del diritto non è della P.A., ma dell'intera collettività, sia perché viene a mancare il fondo dominante, condizione imprescindibile per la configurazione di una servitù [8].

Quanto al contenuto del diritto di uso pubblico, la giurisprudenza ha specificato che tale è circoscritto al «passaggio» sulla strada privata, senza che ciò comporti la facoltà dei proprietari frontisti di aprire accessi diretti dai loro fondi su detta strada privata, in quanto ciò comporterebbe infatti un'utilizzazione della via più intensa e diversa [9].

Gli indici di pubblicità di una strada vicinale; costituzione ed estinzione del diritto pubblico di passaggio La dicotomia appena delineata tra ... _OMISSIS_ ...pubbliche agli effetti delle norme del codice civile, come gli artt. 879, 905 e 1051 c.c., ed equiparate dall'art. 2, co. 6, d. lgs. 285/1992 alle strade comunali per quanto riguarda l'applicazione delle norme in tema di circolazione stradale (ivi compreso l'obbligo di assicurazione R.C.A.) e i poteri esercitabili dall'ente proprietario delle strade [10].

Secondo la giurisprudenza elemento presuntivo dell'asservimento all'uso pubblico di una strada strada vicinale è la sua iscrizione nell'elenco delle vie vicinali (art. 20 all. F, legge 2248/1865), che tuttavia non ha carattere costitutivo, ma soltanto dichiarativo, per cui il soggetto che intenda affermare la natura privata della via, può agire per ottenere l'accertamento negativo dell'esistenza del diritto di uso pubblico.... _OMISSIS_ ... strade (cioè il c.d. «cattivo uso del potere»), ma, affermando la natura privata della via, finisce col negare in radice l'esistenza di un tale potere per difetto dei presupposti, esercitando una actio negatoria servitutis [11].

In passato tale conclusione era stata messa in dubbio da alcune pronunzie di primo grado [12], che avevano concluso che dette controversie rientrassero nella giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di urbanistica di cui all'art. 34 d. lgs. 80/1998, in quanto riconducibili al concetto di «uso del territorio». Tale opinione è tuttavia rimasta isolata, ed è da ritenere che essa non sia più sostenibile dopo che l'art. 34 d. lgs. 80/1998 è stato censurato con dalla Corte Costituzionale con la sentenza 204/2004, che, come noto,... _OMISSIS_ ...tivi [13].

Come ben si può comprendere i problemi sorgono nel caso in cui manchi l'inserimento della via nell'elenco di cui si è detto, situazione che, pur non essendo sufficiente di per sé a dimostrare l'assenza di un uso pubblico [14], sposta in capo alla P.A. l'onere di provare caso per caso la «pubblicità» della strada quoad usum [15].

A tal fine, secondo una costante giurisprudenza costante[16], è necessaria la sussistenza congiunta di tre elementi, il cui accertamento è demandato al giudice di merito e non è censurabile in Cassazione se non nei limiti del vizio di motivazione: a) un passaggio esercitato iure servitutis publicae da una collettività di persone; b) la concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale; c) l'e... _OMISSIS_ ...per una molteplicità di usi e con una pluralità di mezzi, anche se essa si presenti in alcuni tratti disagevole o poco frequentata nel suo complesso [17].

L'«uso pubblico» deve essere inteso pertanto come un comportamento della collettività contrassegnato dalla convinzione di esercitare il diritto di uso della strada, palesato da una situazione dei luoghi che non consente di distinguere la strada in questione da una qualsiasi altra strada della rete viaria pubblica [18].

Elementi sintomatici in tal senso possono essere:
l'uso pubblico, ossia da parte di un numero indeterminato di persone che avviene di fatto da parte di tutti gli utenti della strada;
l'ubicazione della strada all'interno dei luoghi abitati;
... _OMISSIS_ ...ee destinate a parcheggio;
il comportamento della P.A. nel settore dell'urbanistica e dell'edilizia quali la illuminazione pubblica, e la effettuazione di manutenzione della sede stradale;
la funzione di raccordo con altre strade e sbocco su pubbliche vie, ed il carattere di parte integrante della sede viaria stradale [19].
Da quanto si è detto sinora, emerge che a fondare l'uso pubblico non è invece sufficiente un transito soltanto sporadico o occasionale (in quanto ad es. limitato agli usi agricoli o a fini escursionistici) oppure il fatto che la via sia adibita sic et simpliciter al transito di persone diverse dai proprietari [20].

A conclusioni analoghe si può pervenire in caso di insussistenza di interventi di posa in opera ... _OMISSIS_ ...a fognante [21], di presenza di una via comunale parallela oggetto di pubblico transito [22], di pubblico transito che avvenga per effetto della mera tolleranza del proprietario della strada [23].

Quanto all'idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale, la P.A. potrà dedurre ad esempio il fatto che la strada di cui afferma la natura vicinale sia necessaria per le esigenze della circolazione oppure per raggiungere edifici di interesse collettivo, come chiese o edifici pubblici [24].

Infine, il requisito del titolo dell'uso pubblico, che deve sussistere altrimenti il mero uso pubblico si configura come un'illecita compressione dell'altrui proprietà [25], esso potrà essere un provvedimento amministrativo, una convenzione tra il proprietario della... _OMISSIS_ ... il pubblico a goderne) e l'uso immemoriale da parte della collettività [26].

Nel caso in cui detti requisiti vengano a mancare, si procederà a declassare la strada da vicinale ad uso pubblico a privata, dichiarando l'inesistenza del diritto di passaggio.

La competenza ad adottare questo provvedimento è della giunta comunale, dal momento che esso non rientra nell'alveo della materia degli acquisti ed alienazioni immobiliari affidata alla competenza del Consiglio Comunale dall'art. 42, co. 2, lett. l) d. lgs. 267/2000 [27], e l'apertura del relativo procedimento non deve essere comunicata a soggetti specifici, in quanto il declassamento va ad incidere su diritti di passaggio esercitati uti cives dall'intera collettività [28].

Questo comporta anch... _OMISSIS_ ...G.A., perché, a differenza dell'ipotesi vista sopra in cui si lamenta l'erronea inclusione di una via nell'elenco delle strade vicinali, non si nega la sussistenza del potere amministrativo di classificazione, ma se ne lamenta il cattivo uso [30].

Peraltro le scelte sul rilievo pubblico o meno di una strada sono scelte ampiamente discrezionali, e pertanto sindacabili dal G.A. unicamente sotto i consueti profili dell'eccesso di potere per inadeguatezza dell'istruttoria, manifesta irragionevolezza e perseguimento di un fine diverso rispetto a quello normativamente assegnato [31].

Il provvedimento in esame tuttavia non è una condicio sine qua non per l'estinzione del diritto di uso pubblico, che, come tutti i diritti demaniali, conosce anche il fenomeno della c.d... _OMISSIS_ ...ha diritto di avvalersi della servitù fino a quando non insorga una ragione di impossibilità fisica o giuridica, da cui l'ulteriore godimento resti impedito [32].

In giurisprudenza si è precisato infatti che il potere di disporre del diritto di passaggio non spetta alla collettività (che ne è comunque la titolare) ma all'ente territoriale che ne è esponenziale, per cui soltanto per effetto di una manifestazione di volontà di quest'ultimo – che è l'unico in grado di apprezzare, nella cura del pubblico interesse, se persista la necessità di asservimento del bene di proprietà privata – è configurabile l'estinzione del diritto di passaggio [33].

Pertanto, occorrerà che il disuso prolungato della strada vicinale da parte della collettività o l'inerzia ... _OMISSIS_ ...pristino dell'uso stradale pubblico [34]: un esempio in tal senso è l'adozione di una variante allo strumento urbanistico generale che rende una strada vicinale disponibile per l'intervento edificatorio previsto dalla variante stessa [35].