Compatibilità tra strumenti urbanistici perequativi e principio di legalità

Introduzione La pubblicazione della sentenza 4 febbraio 2010 n. 1523 del T.A.R. Roma ha dato nuova linfa alla questione già molto dibattuta - e della quale ci si era già occupati [1], anche se solo incidentalmente - relativa alla compatibilità tra strumenti urbanistici perequativi e principio di legalità.

Ed invero, l'annullamento parziale delle N.T.A. del nuovo P.R.G. del Comune di Roma, motivato dalla carenza di una sufficiente base normativa che ne legittimasse i capisaldi perequativi, ha destato un certo stupore tra i commentatori, inducendo la dottrina di tutta Italia ad interrogarsi in merito alla sufficienza delle varie previsioni normative regionali [2].

Elaborazioni di questo tipo, tuttavia, sono necessariamente destinate a scontrarsi con l'eteroge... _OMISSIS_ ...ll'esistenza di normative di fonte interposta tra Regione e Comune, che finiscono per vanificare anche a livello Regionale il tentativo di chiarire una volta per tutte la percorribilità dell'opzione urbanistica perequativa.

Consapevoli di questo limite, con il presente contributo non si intende dunque stabilire in quali Regioni sia ad oggi ammissibile l'adozione di piani perequativi, bensì affrontare la più generale questione del valore autorizzatorio di una ipotetica ed eventuale previsione Regionale.

All'evidenza, si tratta di questione che è assai più radicale della precedente e che richiede, naturalmente, un'esatta comprensione del portato della sentenza in epigrafe, nonché del contesto normativo nell'ambito del quale essa è maturata.

... _OMISSIS_ ...ministrazione comunale di Roma si è posta in prima linea nella difesa di tale frontiera.

Emblematica, a questo proposito, fu l'adozione, nel 1997, della variante urbanistica nota come "Piano delle certezze", con la quale l'intero territorio comunale veniva suddiviso «in tre grandi ambiti di riferimento» [4]. La variante, che ottenne il placet della giurisprudenza amministrativa [5], non era però da considerare fine a sé stessa, inserendosi piuttosto in un progetto di revisione ad ampio respiro dell'urbanistica capitolina [6].

La tappa successiva di tale progetto fu l'adozione, nel 2003, del Nuovo Piano Regolatore Generale [7], alla quale seguirono le osservazioni dei privati [8] e le controdeduzioni dell'amministrazione [9].
... _OMISSIS_ .... Sentito il Presidente della Provincia, l'accordo fu sottoscritto da Sindaco e Presidente della Regione [11] e rapidamente ratificato dalla Giunta Regionale [12] e dal Consiglio Comunale [13].

Come previsto dal legislatore regionale, contestualmente a quest'ultima ratifica avveniva la formale approvazione del Nuovo Piano Regolatore Generale [14], che dunque intervenne - come ricorda la dottrina [15] - a quasi tre lustri di distanza dall'avvio dei lavori.

Aspetti perequativi del Nuovo P.R.G. del Comune di Roma La natura perequativa del Nuovo Piano Regolatore Generale appare indubitabile, e ciò non solo e non tanto sulla base dei principi perentoriamente affermati dalla disposizione di apertura delle N.T.A. [16], quanto piuttosto per i risultati dell'an... _OMISSIS_ ...istico in cui ricorrono, sono l'omogenea ripartizione di diritti edificatori tra tutte le aree interessate e l'alienabilità di tali diritti» [17].

Orbene, in ordine al primo requisito, l'art. 17 delle N.T.A. dispone, al comma 1, che «il PRG introduce, quale disciplina di principio, la necessità di ripartire le previsioni edificatorie, tra aree e tra soggetti, secondo principi di equità e di uniformità, tenendo conto: della disciplina urbanistica pre-vigente; dell’edificazione esistente legittima; del perseguimento di obiettivi di interesse pubblico o generale» [18]. Almeno in astratto, dunque, nell'economia del piano ricorre l'omogenea ripartizione di diritti necessaria affinché si possa parlare di strumento urbanistico perequativo.

P... _OMISSIS_ ... [19], essa emerge dal comma successivo: esso infatti introduce cinque «fattispecie di perequazione urbanistica e finanziaria» [20], la cui applicazione può essere anche combinata [21]. Si tratta degli «ambiti di compensazione» [22], del «contributo straordinario» [23], delle «compensazioni urbanistiche» [24], degli «incentivi per il rinnovo edilizio» [25] e della «cessione compensativa» [26], tutti previsti dal comma 2 dell'art. 17 e disciplinati rispettivamente dagli artt. 18, 20, 19, 21 e 22 delle N.T.A.

Del resto, sulla natura perequativa del piano urbanistico in discorso vi è sostanziale unanimità in dottrina [27] e la stessa sentenza in epigrafe non avanza sul punto alcuna riserva, prendendo... _OMISSIS_ ...ista antecedente Analoga coincidenza tra punto di vista dottrina e giurisprudenziale non si riscontra però in ordine alla legittimità di un così articolato sistema di meccanismi perequativi.

Ed invero, in precedenza la dottrina aveva correttamente rilevato che la legislazione urbanistica della Regione Lazio è stata tra le prime [29] ad ammettere alcune «forme di perequazione» [30].

La normativa, per vero, non chiarisce affatto la disciplina di tali forme [31], ma la previsione stringata non sembra costituire un problema per il pianificatore, dal momento che la quasi totalità delle Regioni - con pochissime eccezioni [32] - aveva adottato «scarne proposizioni di principio» [33], al pari del Lazio.

Del resto, ... _OMISSIS_ ... Nuovo P.R.G. di Roma […] posto che esse si fondano sul consenso del privato e sono volte ad ampliarne le garanzie» [34].

La sentenza in epigrafe, viceversa, accoglie le censure del ricorrente e dichiara pertanto l'illegittimità di varie disposizioni perequative delle N.T.A., giungendo quindi a conclusioni opposte rispetto a quelle lambite in precedenza dalla ricordata dottrina.

La comprensione del percorso argomentativo dal Collegio, tuttavia, deve prendere le mosse da una sintetica ricostruzione del caso di specie e dall'organizzazione complessiva delle doglianze avanzate dal ricorrente.

Il caso di specie: dalla zona agricola al doppio meccanismo perequativo Con il ricorso introduttivo del giudizio, il signor A.C. esponeva di e... _OMISSIS_ ...grammi integrati della Città da ristrutturare» [35].

Dall'esame congiunto della motivazione della sentenza e delle N.T.A. del piano urbanistico comunale è possibile ricavare la complessa disciplina a cui sono assoggettati tali ambiti, ai quali si applica anzitutto il comma 11 dell'art. 53.

Quest'ultima disposizione, ai fini dell'attribuzione degli indici di edificabilità, distingue i lotti a seconda della destinazione riconosciuta ad essi nel P.R.G. precedente [36]. Poiché nel vigore di quest'ultimo strumento urbanistico l'area di proprietà del ricorrente era non edificabile, ad essa il Nuovo P.R.G. riserva un regime particolarmente sfavorevole [37].

Ciò che più conta, tuttavia, è che l'indice di edificabilità attribuito al lotto de ... _OMISSIS_ ...tributo straordinario, ed il restante indice di 0,18 mq/mq è a disposizione del Comune.

Si è detto, invero, che i meccanismi perequativi possono avere anche applicazione combinata [38] ed è proprio ciò che accade nel caso di specie, dal momento che il lotto del ricorrente ricade in un ambito di compensazione [39] ed è al contempo soggetto al versamento del contributo straordinario, come testualmente si ricava dal citato comma 11 dell'art. 53.

I due meccanismi funzionano in modo notevolmente diverso, ma sono entrambi animati da uno spirito perequativo. Ed invero, negli ambiti di compensazione una quota di superficie utile lorda - «SUL» - è messa senz'altro a disposizione del Comune, che «la utilizza per finalità di interesse pubblico» ... _OMISSIS_ ...LF|
Il contributo straordinario, invece, è un onere aggiuntivo rispetto alle urbanizzazioni primarie e secondarie [42], collegato alle «più rilevanti valorizzazioni immobiliari, generate dalle previsioni del presente PRG rispetto alla disciplina urbanistica previgente, […] commisurato a tali valorizzazioni e posto a carico del soggetto attuatore» [43].

Anche questo provento, al pari della SUL aggiuntiva proveniente dagli ambiti di compensazione, deve essere destinata dal Comune al pubblico interesse, che consiste qui nel «finanziamento di opere e servizi pubblici in ambiti urbani degradati, con finalità di riqualificazione urbana» [44]. In alternativa al versamento, peraltro, il contributo può essere scomputato mediante la diretta realizzazione delle opere e servizi pubblici [45].