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Attività edilizia libera: poteri di Regioni e Comuni


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

Sulla possibilità per le Regioni e i Comuni di derogare alla normativa contenuta all'art. 6 T.U. l'evoluzione della norma è significativa.

In passato a tali enti era data la possibilità di adottare una disciplina più restrittiva, in quanto l'art. 6 prevedeva che le attività in esso contenute fossero libere «salvo più restrittive disposizioni previste dalla disciplina regionale e dagli strumenti urbanistici…».

Questa clausola di riserva, confermata nella prima versione del d.l. n. 40/2010 aveva dato non pochi problemi, innanzitutto dal punto di vista dei limiti della potestà legislativa regionale. Accanto a chi riteneva, infatti, che dall'art. 6 T.U. non fosse desumibile alcun principio generale inerente alla sussistenza di interventi edilizi liberi vi era infatti chi, aderendo ad un'opinione più prudente e condivisibile, escludeva la possibilità di un'abrogazione in toto da parte della legislazione regionale della categoria dell'attività edilizia libera, sottolineando che le Regioni a statuto ordinario avrebbero dovuto pur sempre rispettare i principi fondamentali dell'ordina-mento tra cui quello della necessità che l'opera trasformi il territorio per sott... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...na qualche forma di controllo da parte della P.A..

Nessun dubbio invece poteva sorgere sulla possibilità per le Regioni di introdurre ulteriori adempimenti formali, come ad es. la previsione di ulteriori comunicazioni preventive, e sull'impossibilità di allargare l'elenco delle attività libere.

Nemmeno le prerogative dei Comuni erano chiare, in quanto, se non sorgeva alcun dubbio sulla possibilità di ridurre (ma non ampliare) l'elenco dell'art. 6 T.U. e appariva condivisibile l'afferma-zione per cui sarebbe stata necessaria a tal proposito una congrua motivazione, non si comprendeva se tali deroghe potessero essere introdotte soltanto una volta che fosse stata emanata la disciplina regionale oppure anche a prescindere da questa.

Condivisibile poi era il rilievo per cui il potere dei comuni non avrebbe potuto spingersi sino ad individuare il titolo abilitativo necessario per l'esecuzione di determinati interventi, ma soltanto disciplinarli dal punto di vista delle tipologie edilizie o delle tecniche costruttive.

In sede di conversione, probabilmente temendo che le Regioni potessero con la loro legislazione vanificare la portata della liberalizzazione, il legislatore ha preferito riformulare ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... di riserva, oggi si limita a fare «salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali».

La novità è quindi sotto tre punti di vista, ossia:

a) la specificazione della rilevanza delle previsioni degli strumenti urbanistici «comunali»: il legislatore probabilmente ha voluto eliminare ogni dubbio sull'Ente locale che poteva incidere sulla disciplina dell'attività edilizia libera;

b) l'eliminazione della locuzione «più restrittive»: da ciò potrebbe desumersi la possibilità per il Comune di allargare l'elenco delle attività che non richiedono titolo edilizio, ma sarebbe un'interpretazione fallace, in quanto, come si è detto, non rientra certo nella potestà regolamentare dell'ente locale disciplinare il regime dei titoli abilitativi, né le sue disposizioni possono contrastare con le definizioni di cui all'art. 3, co. 1, T.U.; quanto alla possibilità, invece, di restringere l'elenco delle attività edilizie libere, sembra che si possa tener fermo quanto si è detto sopra, ossia che il Comune potrà unicamente disciplinare l'intervento dal punto di vista delle modalità concrete con cui deve essere ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...sere, senza poter incidere sulla disciplina dei titoli edilizi;

c) la soppressione del riferimento alle disposizioni delle leggi regionali.

Quest'ultimo è probabilmente il profilo più problematico, in quanto sembra venuta meno la possibilità per le Regioni (ovviamente a statuto ordinario, in quanto quelle a statuto speciale hanno potestà legislativa esclusiva) di restringere l'area dell'attività edilizia libera, dato che potrebbe essere confermato interpretando a contrario dal comma 6 dell'art. 6 T.U., che prevede unicamente che la legislazione regionale, oltre a disciplinare le modalità per l'effettuazione dei controlli, possa allargare l'elenco delle attività edilizie libere, e non restringerle.

Una tale conclusione, seppur suffragata dalla lettera della disposizione, non sembra tuttavia del tutto in linea con la Costituzione, e con il riparto di competenze in tema di «governo del territorio», specie alla luce della più volte citata sentenza n. 278/2010 della Corte costituzionale.

La norma censurata dal giudice delle leggi era l'art. 3, co. 9, della legge n. 99/2009, che prevedeva che nelle strutture turistico ricettive all'aperto, le installazioni... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...aggi dei mezzi mobili di pernottamento, anche se collocati permanentemente, per l'esercizio dell'attività, entro il perimetro delle strutture turistico-ricettive regolarmente autorizzate, purché ottemperassero alle specifiche condizioni strutturali e di mobilità stabilite dagli ordinamenti regionali, non costituissero in alcun caso attività rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici.

Muovendo dal principio per cui «ogni trasformazione permanente del territorio necessita di titolo abilitativo e ciò anche ove si tratti di strutture mobili allorché esse non abbiano carattere precario» e dalla considerazione per cui «[i]l discrimine tra necessità o meno di titolo abilitativo è data dal duplice elemento: precarietà oggettiva dell'intervento, in base alle tipologie dei materiali utilizzati, e precarietà funzionale, in quanto caratterizzata dalla temporaneità dello stesso» la Corte rileva che tale principio è ribadito da molti legislatori regionali e che la norma oggetto dello scrutinio di costituzionalità detta una disciplina concernente un ambito specifico, in quanto si riferisce esclusivamente alle «strutture turistico-ricettive all'aper... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...campeggi, villaggi turistici) e ha ad oggetto unicamente l'installazione di mezzi mobili di pernottamento e dei relativi rimessaggi.

Per queste strutture l'esclusione della necessità di conseguire apposito titolo abilitativo per la loro realizzazione, è ancorata sulla base del mero dato oggettivo della precarietà del manufatto, considerato a priori di per sé sufficiente, escludendo espressamente la rilevanza del dato temporale e funzionale dell'opera.

Così facendo, tuttavia, il legislatore statale ha violato la Costituzione, poiché ha introdotto una normativa talmente specifica da non lasciare alcuno spazio al legislatore regionale.

Dallo stralcio di motivazione che si è sintetizzato sembra possa evincersi il principio per cui lo Stato non può imporre alla legislazione regionale che una tipologia di intervento edilizio ben circoscritta e realizzata in un contesto ben definito sia irrilevante dal punto di vista urbanistico; ora, se così è, e il ragionamento del giudice delle leggi sembra sufficientemente coerente, l'art. 6 T.U. deve interpretarsi in modo costituzionalmente orientato, allo scopo di salvare l'autonomia regionale, che pertanto potrà liberamente... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e l'ambito dell'attività edilizia libera, fermo restando che ciò dovrà avvenire secondo un criterio di «ragionevolezza», e quindi in relazione alla rilevanza che l'intervento assume per il contesto territoriale regionale.

Sotto altro punto di vista, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che la possibilità per le Regioni di estendere la previsione di attività edilizie libere rispetto alle fattispecie individuate dalla legge statale non può spingersi fino al punto di incidere in senso abrogativo sull'elenco degli interventi da considerarsi «nuova costruzione» ai sensi dell'art. 3, co. 1, lett. e), T.U. e sottrarre al regime del permesso di costruire dei manufatti che comportano un'alterazione permanente del territorio.

Non va dimenticato, infatti, che spetta al legislatore statale dettare le definizioni degli interventi e l'individuazione dei titoli edilizi, cosicché si deve ritenere che le Regioni debbano esercitare la propria potestà legislativa «secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni dell'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le specifiche ipotesi di sottrazione al titolo abilitativo»: la legislazio... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e, dunque, non potrà prevedere delle nuove ipotesi di attività edilizia libera, ma soltanto delle fattispecie «ulteriori», ossia «coerenti e logicamente assimilabili agli interventi» già liberalizzati ai sensi dell'art. 6 T.U..

Resta fermo, inoltre, che la scelta delle Regioni di allargare l'ambito dell'attività edilizia libera – pur con i limiti che si sono appena visti – non potrà che avere effetti sul piano amministrativo, poiché sul versante penale la disciplina di riferimento dovrà essere sempre quella statale.

Quanto alla legislazione regionale anteriore al d.l. n. 40/2010, autorevole dottrina ha ritenuto che il nuovo art. 6 si applica alle Regioni che non hanno ancora legiferato in materia, mentre non ha alcun effetto abrogativo delle leggi regionali emanate posteriormente all'entrata in vigore del T.U., considerato che la riforma del 2010 non sembra aver introdotto alcuna disposizione di principio.


 
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