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Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili: dalla d.i.a. edilizia alla procedura abilitativa semplificata; cenni sull’autorizzazione unica e sui poteri delle Regioni.


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titolo:SCIA e DIA
anno:2016
pagine: 1379
formato: pdf  
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magistrato TAR

La disciplina della d.i.a. edilizia (artt. 22 e 23 T.U.) è esplicitamente richiamata dall'art. 12, co. 5, del D. Lgs. n. 387/2003, che prevede che possano essere realizzati mediante procedura semplificata gli impianti alimentati da fonti rinnovabili programmabili (impianti alimentati dalle biomasse e dalla fonte idraulica, ad esclusione, per quest'ultima fonte, degli impianti ad acqua fluente, e gli impianti ibridi) o non programmabili o comunque non assegnabili ai servizi di regolazione di punta (impianti alimentati da energia eolica, solare, geotermica, del moto ondoso, mareomotrice, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas) che abbiano una capacità di generazione inferiore a determinate soglie individuate dalla tabella A allegata al D. Lgs. n. 387/2003 e innalzabili con decreto ministeriale.

Un'altra norma che richiama la d.i.a. edilizia è l'art. 27, co. 20, della legge n. 99/2009, che assoggetta al regime di cui agli artt. 22 e 23 T.U. l'installazione e l'esercizio di unità di piccola cogenerazione ovvero di potenza termica nominale inferiore a 3 MW.

Un primo problema che si è presentato è stato quello di coordinare tali disposizioni con quelle norme che sottopongono determina... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili al regime ancor più semplificato della comunicazione di inizio lavori.

Stando alle «linee guida» emanate con D.M. 10 settembre 2010, sono realizzabili con d.i.a.:
a) le opere per la connessione degli impianti alla rete elettrica (punto 11.3);
b) le opere di rifacimento realizzate sugli impianti fotovoltaici ed eolici esistenti che non comportano variazioni delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle strutture e dell'area destinata ad ospitare gli impianti stessi, né delle opere connesse (punto 11.5);
c) gli impianti solari fotovoltaici non sottoposti a comunicazione di inizio lavori che siano costituiti da moduli fotovoltaici collocati sugli edifici, sempre che i predetti comuni abbiano superficie complessiva non superiore a quella del tetto dell'edificio su cui sono collocati [punto 12.2, lett. a)];
d) gli altri impianti solari fotovoltaici aventi capacità di generazione inferiore a 20 kW [punto 12.2, lett. b)] ;
e) gli impianti alimentati da biomasse, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas non sottoposti a comunicazione di inizio lavori che operino in assetto cogenerativo e capacità... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ione massima inferiore a 1000 kWe ovvero a 3000 kWt [punto 12.4, lett. a)];
f) gli altri impianti alimentati da biomasse aventi capacità di generazione inferiore a 200 kW [punto 12.4, lett. b)];
h) gli altri impianti alimentati da gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas aventi capacità di generazione inferiore a 250 kW [punto 12.4, lett. b)];
i) gli impianti eolici non sottoposti a comunicazione di inizio lavori aventi capacità di generazione inferiore a 60 kW [punto 12.6, lett. a)];
j) le torri anemometriche finalizzate alla misurazione temporanea del vento a condizione che: 1) siano realizzate mediante strutture mobili, semifisse o comunque amovibili; 2) siano installate in aree non soggette a vincolo o a tutela, a condizione che vi sia il consenso del proprietario del fondo; 3) sia previsto che la rilevazione duri più di 36 mesi; 4) entro un mese dalla conclusione della rilevazione il soggetto titolare rimuova le predette apparecchiature ripristinando lo stato dei luoghi [punto 12.6, lett. b)];
k) gli impianti idroelettrici non sottoposti a comunicazione di inizio lavori aventi capacità di generazione inferiore a 100 kW (punto 12.8).

È interessante osserva... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ostante fossero posteriori all'introduzione della s.c.i.a. ad opera del d.l. n. 78/2010, le «linee guida» continuavano pur sempre a fare riferimento alla d.i.a., che, invece, stando all'opinione manifestata dal Ministero della Semplificazione nella nota del 16 settembre 2010, doveva ritenersi sostituita dal nuovo strumento di semplificazione.

Insomma, se le «linee guida» avevano finalmente chiarito quali fattispecie erano realizzabili con le procedure semplificate e quali invece erano assentibili con il più complesso procedimento di autorizzazione unica, non era dato comprendere se la s.c.i.a. potesse applicarsi in materia di fonti rinnovabili e nella prima edizione di quest'opera si era rilevato che, se si aderiva alla tesi del Ministero della Semplificazione, la risposta a questo interrogativo avrebbe dovuto essere, per coerenza, positiva.

Invero, sostenere che la d.i.a. edilizia sopravvivesse limitatamente alle ipotesi contemplate dalla legislazione speciale era una lettura che contrastava con la ratio semplificatrice del d.l. n. 78/2010, che, come si poteva desumere dalla lettura dell'art. 49, co. 4-ter, aveva voluto ricondurre nell'ambito della s.c.i.a. tutte le fattispecie in precedenza disciplinate come d.i.a..<... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] .../> Il punto rimaneva in ogni caso dubbio, e, assai opportunamente, il legislatore è intervenuto con il D. Lgs. n. 28/2011, che ha previsto che agli interventi che ai sensi delle «linee guida» potevano essere assentiti con la d.i.a. edilizia si applichi la nuova «procedura abilitativa semplificata» (P.A.S.) disciplinata dall'art. 6 del medesimo decreto.

Come si è già anticipato, se è vero che ciò ha comportato che i riferimenti alla d.i.a. edilizia contenuti nell'art. 12, co. 5, del D. Lgs. n. 387/2003 e nell'art. 27, co. 20, della legge n. 90/2009 siano divenuti privi di attualità, è altresì opportuno notare che il legislatore ha regolato la P.A.S. sulla falsariga del procedimento disegnato per la d.i.a. edilizia dall'art. 23 T.U..

Così, il soggetto che intende realizzare l'impianto deve presentare al Comune almeno trenta giorni prima dell'inizio dei lavori una dichiarazione accompagnata da una relazione asseverata in cui si attesti «la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e ... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...gienico-sanitarie».

Qualora sia riscontrata l'assenza di una di queste condizioni, l'Amministrazione comunale entro trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione potrà notificare all'interessato un «ordine motivato di non effettuare il previsto intervento», anche se ciò non preclude la possibilità di presentare una nuova dichiarazione.

L'intervento dovrà essere completato entro tre anni dal perfezionamento della P.A.S. e, una volta ultimate le opere, il progettista o un tecnico abilitato rilascerà un certificato di collaudo finale in cui si attesta la conformità delle opere al progetto presentato e tale documento dovrà essere trasmesso al Comune, unitamente all'avvenuta presentazione della variazione catastale conseguente alle opere realizzate ovvero dichiarazione che le stesse non hanno comportato modificazioni del classamento.

Sono state aggiunte, inoltre, nuove tipologie di interventi assoggettati alla P.A.S., ossia:
a) gli interventi da realizzare sugli impianti fotovoltaici, idroelettrici ed eolici esistenti, a prescindere dalla potenza nominale, che non comportino variazioni delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle struttur... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ea destinata ad ospitare gli impianti stessi, né delle opere connesse (art. 5, co. 3, del D. Lgs. n. 28/2011);
b) gli interventi di posa in opera degli impianti di produzione di calore da risorsa geotermica, ovvero sonde geotermiche, destinati al riscaldamento e alla climatizzazione di edifici che saranno determinati con decreto ministeriale (art. 7, co. 4, del D. Lgs. n. 28/2011);
c) gli interventi di costruzione di impianti di produzione di biometano di capacità produttiva non superiore a 500 standard mc/ora, ivi incluse le opere e le infrastrutture connesse [art. 8-bis, co. 1, lett. a), del D. Lgs. n. 28/2011, aggiunto dall'art. 30, co. 2, del d.l. n. 91/2014];
d) le opere di modifica di impianti di produzione di biometano, ivi incluse le opere e le infrastrutture connesse [art. 8-bis, co. 1, lett. a), del D. Lgs. n. 28/2011, aggiunto dall'art. 30, co. 2, del d.l. n. 91/2014];
e) gli interventi di parziale o completa riconversione alla produzione di biometano di impianti di produzione di energia elettrica alimentati a biogas, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione, che non comportano aumento e variazione delle matrici biologiche in ingresso [art. 8-bis, co. 1, lett. a), del D. Lgs. n. 28/2011, aggiunto dall'art. 3... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...el d.l. n. 91/2014].

Per quanto concerne gli impianti con capacità di generazione superiore alle soglie contenute nella Tabella A allegata al D. Lgs. n. 387/2003, l'art. 5 del D. Lgs. n. 28/2011 ha, invece, confermato il più complesso regime dell'autorizzazione unica disciplinato dall'art. 12 del D. Lgs. n. 387/2003.

È bene precisare che sono assoggettati ad autorizzazione unica non sono gli interventi di costruzione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili ma anche:
a) gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione degli impianti (art. 12, co. 3, del D. Lgs. n. 387/2003);
b) le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti (art. 12, co. 3, del D. Lgs. n. 387/2003 e art. 5, co. 1, del D. Lgs. n. 28/2011);
c) le «modifiche sostanziali» agli impianti che saranno individuate, per ciascuna tipologia di impianto e di fonte, da un decreto ministeriale (art. 5, co. 1 e 3, del D. Lgs. n. 28/2011);
d) gli interventi di realizzazione e l'esercizio degli impianti di bioraffinazione di seconda e terza generazione alimentati da biomasse provenienti da filiera corta (art. 2 del D.M. n. 139/2... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...esenza di una specifica richiesta dell'operatore il titolo include anche l'autorizzazione all'interno dello stabilimento di impianti di cogenerazione per la produzione di energia elettrica alimentati dagli stessi bioliquidi combustibili o dai sottoprodotti derivanti dal loro ciclo produttivo (art. 4 del D.M. n. 139/2010);
e) gli interventi di costruzione di impianti di produzione di biometano di capacità produttiva superiore a 500 standard mc/ora, ivi incluse le opere e le infrastrutture connesse [art. 8-bis, co. 1, lett. b), del D. Lgs. n. 28/2011, aggiunto dall'art. 30, co. 2, del d.l. n. 91/2014];
f) gli interventi di parziale o completa riconversione alla produzione di biometano di impianti di produzione di energia elettrica alimentati a biogas, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione, che comportano aumento o variazione delle matrici biologiche in ingresso [art. 8-bis, co. 1, lett. b), del D. Lgs. n. 28/2011, aggiunto dall'art. 30, co. 2, del d.l. n. 91/2014].

L'autorizzazione unica è così denominata perché sostituisce tutti gli atti di assenso che il soggetto che intende costruire l'impianto dovrebbe chiedere ed ottenere ai sensi delle varie normative di settore, e questo in virtù dell'util... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...stituto della conferenza di servizi (artt. 14 e ss. della legge n. 241/1990), a cui sono chiamate a partecipare tutte le Amministrazioni che dovrebbero rilasciare i predetti atti di assenso e nell'ambito della quale, pertanto, «confluiscono tutti gli apporti amministrativi necessari per la costruzione e l'esercizio dell'impianto, delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili» (punto 14.1 delle «linee guida»).

I contenuti dell'istanza di autorizzazione unica, i documenti da allegare ad essa e il procedimento sono analiticamente descritti nella Parte III delle «linee guida», alla cui lettura si rinvia, limitandoci a ricordare che, ai sensi dell'art. 14-quater, co. 1, della legge n. 241/1990, le Amministrazioni che intendano opporsi alla realizzazione dell'impianto, dovranno esprimere la propria posizione dissenziente con un atto «costruttivo» congruamente motivato e contenente «le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell'assenso».

Ove il dissenso sia espresso da una P.A. preposta alla tutela di un interesse sensibile (ambiente, paesaggio, patrimonio storico-artistico, salute, pubblica incolumità) sarà certamente applicabile il parti... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...anismo di superamento del dissenso c.d. «qualificato» previsto del terzo comma dello stesso art. 14-quater, che prevede l'intervento del Consiglio dei Ministri, mentre negli altri casi la P.A. competente al rilascio dell'autorizzazione unica provvederà «tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse» in sede di conferenza di servizi (art. 14-ter, co. 6-bis, della legge n. 241/1990).

L'autorizzazione unica dovrà essere rilasciata dalla Regione o dalla Provincia da essa delegata o, per gli impianti con potenza termica installata pari o superiore ai 300 MW, dal Ministero dello sviluppo economico entro novanta giorni dalla presentazione dell'istanza, e dovrà contenere l'obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell'impianto o, per gli impianti idroelettrici, l'obbligo di eseguire misure di reinserimento e recupero ambientale (art. 12, co. 4, del D. Lgs. n. 387/2003; punto 15.4 delle «linee guida»).

Essa, invece, non può essere subordinata né può prevedere misure di compensazione a favore delle Regioni e delle Province (art. 12, co. 6, del D. Lgs. n. 387/2003), mentre misure compensative a carattere n... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...e patrimoniale possono essere individuate in sede di conferenza di servizi in favore dei Comuni, secondo i criteri elencati nell'Allegato 2 delle «linee guida» e, a maggior ragione, volontariamente assunte dal soggetto che intende realizzare l'intervento.

L'autorizzazione unica costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e pertanto gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici, ma si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale (art. 12, co. 7, del D. Lgs. n. 387/2003) e resteranno ferme le previsioni dei piani paesaggistici e delle prescrizioni d'uso indicate nei provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico adottati ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 (punto 15.3 delle «linee guida»).

È importante, tuttavia, ricordare che questa norma, secondo la giurisprudenza, non è applicabile nelle Regioni a statuto speciale, titolari di potestà legisla... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...iva in materia di urbanistica, e non fa venir meno la potestà conformativa del Comune, che pertanto nella strumentazione urbanistica potrà prevedere aree specificamente destinate ad impianti alimentati da fonti rinnovabili, anche se deve escludersi che tale disciplina possa tradursi in un indifferenziato o generalizzato divieto di installazione che prescinda dalle specifiche peculiarità delle aree.

L'emanazione delle «linee guida», peraltro, permette ora alle Regioni, ai sensi dell'art. 12, co. 10, del D. Lgs. n. 387/2003 di procedere all'indicazione di aree e siti non idonei all'installazione di specifiche tipologie di impianti, dopo che la Corte costituzionale, in passato, aveva censurato leggi regionali che prevedevano disposizioni simili, proprio in ragione dell'assenza delle «linee guida», la cui adozione costituiva condicio sine qua non per l'esercizio della potestà legislativa regionale.

Sempre a proposito delle competenze regionali, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito le Regioni non possono né eliminare l'«autorizzazione unica» assoggettando ogni intervento a d.i.a., né unilateralmente innalzare le soglie stabilite nella tabella A allegata al D. Lgs. n. 38... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...ché le stesse unicamente con il decreto ministeriale previsto dall'art. 12, co. 5, del D. Lgs. n. 387/2003.

È stato, inoltre, precisato che il regime dell'autorizzazione unica, così come disciplinato dall'art. 12 del D. Lgs. n. 387/2003, dalle «linee guida» e dall'art. 5 del D. Lgs. n. 28/2011 ha valenza estesa all'intero territorio nazionale, senza eccezioni, in quanto è funzionale alla creazione di un sistema di regole certe, trasparenti ed uniformi di ingresso degli operatori economici nel settore di riferimento, e che pertanto esso vincola anche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome.

Nondimeno, le numerose declaratorie di incostituzionalità delle disposizioni regionali che prevedevano soglie superiori a quelle di cui alla predetta tabella A, hanno creato il problema della possibile invalidità dei titoli abilitativi ottenuti a seguito di d.i.a. presentate sulla base delle norme censurate e perfezionatesi prima dell'intervento del giudice delle leggi.

Il legislatore è così intervenuto con l'art. 1-quater del d.l. n. 105/2010 conv. con modi., in legge n. 129/2010, facendo salvi gli effetti di queste d.i.a., a condizione che gli impianti siano entrati i... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ... entro centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge n. 129/2010, ossia entro il 16 gennaio 2011.

La portata di questa norma è stata successivamente specificata da una Circolare del Ministero dello sviluppo economico del 15 dicembre 2010, in cui si è chiarito, innanzitutto il motivo per cui il legislatore ha voluto agganciare la salvezza degli effetti alla previsione di un ben preciso termine: ciò è avvenuto, si legge, allo scopo di «fissare un bilanciamento normativo fra – da un lato – la tutela del legittimo affidamento degli operatori i quali avessero conseguito un titolo abilitativo sulla base di leggi regionali in seguito dichiarate incostituzionali e – dall'altro – quello di non consentire per un tempo indefinito l'entrata in esercizio di impianti comunque non conformi alla disciplina nazionale di carattere prevalente».

Tanto premesso, la circolare distingue tra le seguenti fattispecie:
a) le d.i.a. per le quali, alla data di pubblicazione delle sentenze n. 119 e 124/2010 della Corte costituzionale, erano scaduti i termini per la proposizione di ricorsi in via giurisdizionale e straordinari al Presidente della Repubblica;
b) le d.i.a. che, alla da... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...icazione delle predette decisioni del giudice delle leggi, si erano perfezionate, in virtù dello spirare del termine di trenta giorni per l'esercizio dei poteri inibitori, ma la cui legittimità poteva essere ancora contestata in ragione della pendenza del termine per la proposizione delle impugnazioni;
c) le d.i.a. che, alla data di pubblicazione delle richiamate pronunce della Consulta, non si erano ancora perfezionate, in quanto ancora pendente o sospeso il termine di trenta giorni per l'esercizio dei poteri inibitori;
d) le d.i.a. che, alla data di pubblicazione delle sentenze di incostituzionalità o a seguito delle stesse, risultavano oggetto di ricorso giurisdizionale o amministrativo o di procedimento di autotutela da parte della competente autorità amministrativa;
e) le d.i.a. presentate dopo la pubblicazione delle decisioni del giudice delle leggi.

Ebbene, il termine di entrata in esercizio degli impianti fissato dall'art. 1-quater del d.l. n. 105/2010 non può applicarsi alle d.i.a. che rientrano nelle ipotesi a), poiché le stesse sono ormai divenute «definitive» e il loro effetto abilitante si è consolidato.

Il rapporto, pertanto, deve considerarsi come &laq... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...» e le d.i.a. conserveranno la loro efficacia, anche qualora i relativi impianti non siano entrati in esercizio entro il 16 gennaio 2011 e, di conseguenza, i progetti, una volta completati, hanno il diritto di essere connessi alla rete e di ricevere i relativi incentivi.

Altrettanto non può dirsi, secondo la circolare, per le d.i.a. di cui alle ipotesi b), c) e d), poiché in questi casi la situazione giuridica non può dirsi «esaurita» o «consolidata» e l'impianto oggetto di tali d.i.a., pertanto, deve essere entrato in esercizio entro il termine di cui all'art. 1-quater del d.l. n. 105/2010.

Nondimeno, queste d.i.a. «non devono ritenersi automaticamente caducato in caso di mancato rispetto del termine per l'entrata in esercizio degli impianti», ma «più semplicemente» le stesse «[avranno perso] la tutela dei relativi effetti prevista dall'art. 1-quater» e [sono] soggette, pertanto, alla possibilità di essere impugnate dal terzo che sia a ciò legittimato, sempreché, ovviamente, i termini per l'impugnativa stessa non siano scaduti».

Infine, le d.i.a. di cui all'ipotesi e) «[risultano] riferite a leggi regionali o... [Omissis - La versione integrale è presente nel prodotto - Omissis] ...di effetti in quanto dichiarate incostituzionali» e, pertanto, non potranno beneficiare del particolare favor previsto dall'art. 1-quater del d.l. n. 105/2010 e dovranno considerarsi illegittimamente presentate, anche qualora l'impianto sia entrato in esercizio entro il 16 gennaio 2011.

Il D. Lgs. n. 28/2011 ha ampliato il margine di intervento riconosciuto alle Regioni e alle Province autonome, poiché ha riconosciuto loro la possibilità di innalzare la soglia di applicazione della P.A.S. agli impianti di potenza nominale fino ad 1 Mwe, definendo i casi in cui è necessaria l'autorizzazione unica in ragione della necessità di acquisire autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse dal Comune (art. 6, co. 9).

Una prerogativa simile è data alle Regioni e alle Province autonome con riferimento al regime della comunicazione di inizio lavori, che può essere estesa ai progetti di impianti alimentati da fonti rinnovabili con potenza nominale fino a 50 kW, nonché agli impianti fotovoltaici di qualsivoglia potenza da realizzare sugli edifici (art. 6, co. 10, secondo periodo).


 
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