Provvedimenti inibitori l'intervento edilizio

La giurisprudenza sembra essersi consolidata, non senza incertezze, nel senso che il termine per l’esercizio del potere inibitorio sia da qualificarsi come perentorio, sia pure con l’importante specificazione che il suo decorso non rende legittima l’attività oggettivamente abusiva né comporta il venir meno di ogni potere in capo alla P.A..

Essa, infatti, potrà pur sempre esercitare i poteri di vigilanza e sanzionatori di cui agli artt. 27 e ss. T.U., che di per sé sono inesauribili e non sottoposti ad alcun termine di prescrizione o decadenza.

Ciò significa che, scaduto il termine, il privato potrà effettuare l’intervento e cambierà l’oggetto del controllo pubblico, che non si concentrerà più sulla denuncia, ma sull’attività edilizia, e la P.A. potrà sì incidere sulla posizione del denunciante, ma esercitando poteri che, anche se nella sostanza permettono di giungere allo stesso risultato a cui si ... _OMISSIS_ ...esercitando il potere inibitorio, sono diversi da quest’ultimo.

La giurisprudenza ha ritenuto, inoltre, che entro i trenta giorni il provvedimento inibitorio debba essere non solo adottato, ma anche notificato, con la precisazione, tuttavia, che, ai fini del rispetto del termine, dovrebbe essere sufficiente che la P.A. avvii l’atto alla spedizione: il provvedimento, dunque, potrà giungere a conoscenza del destinatario anche dopo i trenta giorni previsti per l’esercizio del potere inibitorio, senza che ciò comporti l’illegittimità del provvedimento che vieta l’inizio dell’intervento edilizio denunciato.

Quest’ultimo orientamento, peraltro, non è univoco, esistendo anche delle pronunce che sembrano ritenere rispettato il termine per l’esercizio del potere inibitorio soltanto nel caso in cui il denunciante riceva materialmente il provvedimento entro i trenta giorni, argomentando dalla natura ricet... _OMISSIS_ ...o;atto e osservando che, ritenendo che il termine per l’esercizio del potere inibitorio sia rispettato con il semplice avvio alla spedizione dell’atto, potrebbero porsi dei rilevanti problemi dall’atto pratico poiché il denunciante, scaduti i trenta giorni dalla consegna della d.i.a., potrebbe già aver avviato i lavori.

Le pronunce che aderiscono al primo degli orientamenti che si sono esposti criticano quest’ultima ricostruzione, osservando che essa ha il difetto di ridurre ulteriormente il termine (di per sé già breve) per l’esercizio del potere e che finisce col porre a carico della P.A. il rischio di decadere dal potere a causa di un ritardo nel compimento di un’attività, come quella della notifica, estranea alla sua sfera di disponibilità; viene invocato, inoltre, l’art. 149, co. 3, c.p.c., che, recependo l’indirizzo della giurisprudenza costituzionale in materia di notifica degli atti giudiziari, preve... _OMISSIS_ ...a notifica si perfeziona, per il soggetto notificante, al momento della consegna del plico all’ufficiale giudiziario e, per il destinatario, dal momento in cui lo stesso ha la legale conoscenza dell’atto».

Dalla perentorietà del termine, la giurisprudenza ha desunto altresì che il potere inibitorio costituisce una potestà amministrativa esercitata in via d’urgenza e che, di conseguenza, la completezza o la superficialità dell’istruttoria svolta dalla P.A. deve essere apprezzata tenendo conto della documentazione fornita dal denunciante e dal ristretto limite per l’esercizio del potere.

È stato notato in dottrina che un problema potrebbe porsi qualora il denunciante dopo i trenta giorni non abbia ancora iniziato l’opera e il Comune si accorga dell’assenza dei presupposti una volta scaduto il termine. Se si parte dalla premessa secondo cui esso sarebbe perentorio, si ha infatti una sorta d... _OMISSIS_ ...rigia», poiché, da un lato, la P.A. non potrebbe esercitare il proprio potere inibitorio, ma dall’altro, non potrebbe nemmeno intervenire ex art. 27 T.U., che presuppone, quantomeno, che i lavori siano iniziati sine titulo o su area assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta o relativa, mentre qui si ha che l’attività edilizia non è ancora stata intrapresa.

Un’interpretazione coerente del dato normativo porterebbe ad affermare che la P.A., pur conoscendo dell’illiceità dell’attività che il denunciante intende intraprendere, dovrebbe attendere l’inizio dell’opera, per poi esercitare i poteri di controllo previsti dall’art. 27 T.U., ordinando la demolizione o, nei casi più urgenti, la sospensione dei lavori: conclusione evidentemente irragionevole, in quanto, oltre che essere pregiudizievole per il privato, è difficilmente giustificabile anche sul piano dell’interesse pubblico poiché, come è... _OMISSIS_ ...uibile, è più facile vietare l’inizio di un’attività illecita piuttosto che rimuoverne ex post gli effetti.

Le soluzioni astrattamente possibili, a parte il ricorso ai poteri di autotutela, sono due. La prima consiste nel dare dell’art. 27 T.U. un’interpretazione «adeguatrice», ritenendolo riferito anche alla possibilità di vietare, una volta scaduto il termine per l’esercizio del potere inibitorio, l’esecuzione di un’opera assentita con d.i.a. ma non ancora iniziata. Questa ricostruzione, se risolve il problema, ha però il difetto di rendere assai problematica la distinzione tra potere di controllo e di vigilanza e potere inibitorio, pertanto si può, alternativamente (e questa è la seconda soluzione possibile) ritenere che quest’ultimo venga meno nel momento in cui, per effetto dell’inizio dell’opera, viene meno anche il suo oggetto, ossia la comunicazione della volontà di intraprende... _OMISSIS_ ...rvento.

Un problema complesso è quello dell’applicabilità della disciplina urbanistica, anche relativa al regime del contributo di costruzione, che sopravvenga una volta presentata la d.i.a., ma prima della scadenza del termine per l’esercizio dei poteri inibitori.

Sul punto un primo orientamento giurisprudenziale, in virtù del principio tempus regit actum, propende nel senso dell’applicabilità della normativa sopravvenuta, rilevando che la d.i.a. produce effetti al trentesimo giorno dalla sua presentazione e solo in questo momento il procedimento può dirsi perfezionato.

Una conferma in tal senso sarebbe data dall’art. 39, co. 5-bis, T.U. e dall’art. 40, co. 4-bis, T.U., che, nel regolare, rispettivamente, l’annullamento del titolo edilizio e la sospensione e la demolizione degli interventi abusivi da parte della Regione prevedono che le disposizioni in esame si applichino anche agli inter... _OMISSIS_ ...laquo;super d.i.a.» e che si faccia riferimento «alla normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione» della d.i.a..

Se si segue questa ricostruzione, si presenta un altro problema, ossia l’individuazione del tipo di provvedimento che la P.A. può adottare in caso di contrasto con uno strumento urbanistico sopravvenuto solo adottato: l’alternativa è tra il provvedimento inibitorio per sopravvenuta mancanza di una condizione legittimante oppure la pronuncia di una misura di salvaguardia ordinaria ex art. 12, co. 3, T.U. e la sospensione del termine di trenta giorni per la verifica della d.i.a. in attesa dell’esito dell’iter di approvazione del piano.

La prima soluzione ha il pregio di evitare le insidie che nasconde l’applicazione analogica di una norma dettata per il permesso di costruire, ma appare eccessivamente penalizzante p... _OMISSIS_ ...te: da un lato, infatti, la P.A., dovrebbe notificare un provvedimento inibitorio nonostante la d.i.a. presentata non potesse avere un contenuto oggettivamente diverso; dall'altro, il denunciante sarebbe costretto a ripresentare una d.i.a. conforme allo strumento urbanistico medio tempore adottato.

La seconda soluzione, se ha il punto debole di estendere analogicamente una disciplina dettata espressamente solo per il permesso di costruire, ha il vantaggio di trattare allo stesso modo situazioni che sono tra loro assimilabili ossia il soggetto che per un intervento tra quelli assentibili mediante «super d.i.a.» presenta comunque istanza di permesso di costruire e colui che invece sceglie di intraprendere il procedimento semplificato. Se si propende per questa tesi il denunciante potrebbe, a sua scelta, o ripresentare una d.i.a. conforme al piano, o attendere il termine di scadenza della misura di salvaguardia, spirato il quale il termine di tren... _OMISSIS_ ...incia a decorrere. Inoltre egli potrebbe in ogni caso partecipare all’iter di approvazione dello strumento urbanistico allo scopo di ottenere la conservazione delle prescrizioni a lui favorevoli.

Tutte queste problematiche non si pongono, invece, se si aderisce all’indirizzo giurisprudenziale più recente e, a quanto consta, per ora minoritario che afferma che la normativa di riferimento, anche ai fini della commisurazione degli oneri, è quella vigente al momento della presentazione della d.i.a., e che, di conseguenza, devono ritenersi irrilevanti eventuali innovazioni normative intervenute successivamente, ancorché anteriormente allo spirare del termine per l’esercizio del potere inibitorio.

La ricostruzione opposta – osservano le pronunce che aderiscono a questo nuovo orientamento – non è più sostenibile perché l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e il legislatore hanno chiarito che la d.i.a. non è ... _OMISSIS_ ...o amministrativo a formazione tacita, non dà luogo a titolo costitutivo, ma costituisce un semplice atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge.

In quest’ottica, il decorso del termine per l’esercizio del potere inibitorio non produce un titolo avente valore di assenso, ma semplicemente impedisce che la P.A. possa vietare l’inizio dell’attività edilizia e il privato è abilitato a realizzare il titolo edilizio indipendentemente dal mancato esercizio del potere di interdizione da parte della P.A..

Il momento rilevante, dunque, non sarebbe il decorso del termine per l’esercizio del potere inibitorio, ma la data della presentazione della d.i.a. ed è a questa che occorrerebbe far riferimento per determinare la disciplina applicabile, fermo restando che questo orientamento non appare comunque applicabile ove la d.i.a. sia documentalmente incom... _OMISSIS_ ...iò non consente alla P.A. di verificarne compiutamente il contenuto.

L’acquisizione dei necessari atti di assenso previsti da altre normative di settore, invece, non sembrerebbe interferire sull’individuazione del momento in cui deve essere fatta la valutazione della conformità urbanistica dell’intervento.

Invero, considerato che in assenza di tutti i necessari atti di assenso la d.i.a. è inefficace, si potrebbe pensare che la normativa applicabile alla d.i.a. sia quella vigente al momento in cui il denunciante ha acquisito tutte le autorizzazioni prescritte, ma, secondo una recente pronuncia, così non è, perché «si può ritenere che, quando … sopravviene un atto di assenso, la DIA si consolidi con la decorrenza originariamente prevista ai fini urbanistici».

Se così è, allora, la normativa di riferimento dovrà essere individuata, a seconda della ricostruzione a cui si ritiene... _OMISSIS_ ...quella vigente al momento della scadenza del termine per l’esercizio del potere inibitorio o della presentazione della d.i.a., a nulla rilevando il momento in cui questa diviene efficace per l’acquisizione degli atti di assenso.

Questione diversa da quella vista sinora è quella delle disposizioni urbanistiche sopravvenute dopo il momento determinante per l’individuazione della disciplina applicabile alla d.i.a. (scadenza del termine per l’esercizio del potere inibitorio, per l’orientamento più risalente; presentazione della d.i.a., per la ricostruzione più recente) per le quali è ipotizzabile il ricorso alle misure di salvaguardia ex art. 12, co. 4, T.U., ossia la sospensione da parte del Presidente della Giunta Regionale su richiesta del Sindaco degli interventi di trasformazione urbanistica che siano tali da compromettere o rendere più onerosa l’attuazione degli strumenti urbanistici.

Una volta ultimato... _OMISSIS_ ...ento, ai sensi dell’art. 23, co. 7, T.U. il progettista o un tecnico abilitato deve rilasciare un certificato di collaudo finale, che va presentato allo sportello unico, con il quale si attesta la conformità dell’opera al progetto presentato con la denuncia di inizio attività.

La norma non pone particolari problemi interpretativi, per cui ci si limita a segnalare che anche con riferimento a questo certificato valgono le con...