La privatizzazione dell'amministrazione ferroviaria e sua incidenza sulla natura giuridica della rete

Quando si parla di «demanio ferroviario» si intende fare riferimento a tutti quei beni necessari per lo svolgimento del servizio di trasporto ferroviario.

Tali beni, all’esito di un acceso dibattito interpretativo e utilizzando come dato normativo di partenza l’art. 822 c.c., sono stati inseriti nell’ambito categoriale del demanio eventuale e assoggettati, pertanto, alla relativa disciplina giuridica [1].

Più precisamente, tra i beni ferroviari classificati come demaniali sono stati inseriti, ad esempio, la sede stabile ferroviaria e le relative pertinenze, i fabbricati delle stazioni, i depositi, i magazzini e le officine.

A tale riguardo, inoltre, secondo la Suprema Corte di Cassazione [2] «Le strade ferrate, incluse nel demanio pubblico a norma dell’art. 822, comma 2, c.c., comprendono il suolo e le essenziali strutture, necessarie al funzionamento della linea, mentre fanno parte del patrimonio indisponibile, ai sensi dell’art. 826, ultimo comma, c.c., il materiale rotabile e gli edifici, non inerenti alla strada ferrata, destinati al pubblico servizio ferroviario».


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Oltre a quanto già affermato dalla Corte di Cassazione sono stati qualificati, invece, come beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati a funzioni complementari ed accessorie all’esercizio del servizio ferroviario, i fabbricati per gli uffici e gli alloggi.

Da ultimo, devono ritenersi ricompresi tra i beni del patrimonio disponibile dello Stato tutti quelli che non hanno mai avuto destinazione diretta o complementare all’esercizio del servizio ferroviario.

I beni ferroviari appartenevano, come è noto, allo Stato, ma erano stati assegnati dallo Stato stesso all’azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato [4].

Quest’ultima consisteva in un’organizzazione preposta all’esercizio del servizio ferroviario, dotata di autonomia gestionale, ma non di personalità giuridica.

Con la l. 17 maggio 1985, n. 210 è stato istituito l’Ente Ferrovie dello Stato, dotato sia di personalità giuridica che di autonomia patrimoniale, contabile e finanziaria.

Il predetto Ente era stato posto sotto la vigilanza del Ministero dei trasporti, in luogo dell’azienda autonoma…



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Per quanto riguarda più specificatamente i beni, l’art. 15 l. 17 maggio 1985, n. 210 dispone che sia quelli mobili che immobili debbano essere «trasferiti all’ente» in virtù del fenomeno successorio che si era realizzato.

Ne conseguiva, pertanto, che detti beni finivano per costituire patrimonio giuridicamente ed amministrativamente distinto dai restanti beni delle amministrazioni pubbliche e di cui l’ente ha piena disponibilità secondo il regime civilistico della proprietà privata.

La legge sopra citata aggiunge, inoltre, che i beni in esame in quanto «destinati a pubblico servizio non possono essere sottratti alla loro destinazione senza il consenso dell’ente».

Tale norma ha dato adito a non pochi dubbi e problemi interpretativi: infatti, da un lato la legge dispone che i beni dell’ente, sia quelli originariamente ad esso trasferiti, sia quelli successivamente da esso acquisiti, anche se destinati ad attività istituzionali, ad esso appartengono in piena disponibilità; dall’altro, però, la predetta legge aggiunge che in quanto i beni in questione sono destinati ad un pubblico servizio essi seguono, perciò, il regime del c.d. patrimonio indisponibile circa la non sottraibilità alla destinazione, se non a certe condizioni fissate dalla legge.

Sul punto il TAR Lazio [5] in una ormai risalente pronuncia ha statuito che «la previsione del comma 1 dell’art. 15 comma 1 l. 17 maggio 1985 n. 210, secondo la quale l’ente ferrovie dello Stato ha la piena disponibilità del proprio patrimonio



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Inoltre, sempre la predetta pronuncia del TAR Lazio ha specificato che «Il comma 2 dell’art. 15 l. 17 maggio 1985 n. 210, con lo stabilire la insottraibilità alla destinazione di pubblico servizio dei beni dell’ente Ferrovie dello Stato senza il consenso dell’ente stesso, non fa che applicare il regime dei beni patrimoniali indisponibili di cui al comma 2 dell’art. 828 c.c., così come richiamato dall’art. 830 c.c.».

Tale conclusione patrocinata dalla giurisprudenza amministrativa non era stata, in realtà, accolta dalla Cassazione che, invece, riteneva che dalla lettura dell’art. 15 predetto dovesse ricavarsi la natura del tutto privata dei beni ferroviari.

A tale riguardo, infatti, le stessa Cassazione a Sezioni Unite nel 1992 [6] ha sostenuto che «In forza di quanto disposto dall’art. 15, comma 1, della l. 17 maggio 1985 n. 210, istitutiva dell’ente Ferrovie dello Stato, i beni mobili ed immobili già dell’azienda autonoma sono stati sottratti alla originaria condizione giuridica propria del patrimonio indisponibile degli enti pubblici non territoriali ed assoggettati ad un regime di piena disponibilità negoziale di diritto privato, salvi soltanto i vincoli imposti da esigenze di difesa nazionale, ancorché destinati all’esercizio del pubblico servizio».

Anche qualche pronuncia della giurisprudenza amministrativa aveva provveduto ad avallare la tesi, seppur minoritaria, sopra esposta, patrocinata dalla Suprema Corte di Cassazione.

Con riferimento a ciò, infatti, occorre fare cenno ad una pronuncia del Consiglio di Stato [7] secondo cui la previsione contenuta nell’art. 1 l. 17 maggio 1985 n. 210 in base alla quale gli immobili di pertinenza…



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Oltre al dibattito giurisprudenziale insorto in ordine alla «sorte giuridica» dei beni ferroviari a seguito del passaggio dell’Azienda autonoma Ferrovie dello Stato in Ente pubblico è stato, in realtà, molto acceso e controverso anche il relativo dibattito dottrinale.

Infatti, secondo un certo orientamento interpretativo in occasione di tale vicenda modificativa si è venuto a determinare un vero e proprio processo di sdemanializzazione ex lege dei relativi beni.

Tale processo di sdemanializzazione ha determinato per taluni la sottoposizione dei beni ferroviari al regime della proprietà privata [8], per altri, invece, si sarebbe determinata l’ascrizione dei beni in esame al patrimonio indisponibile delle Ferrovie dello Stato [9].

Secondo una tesi intermedia [10], invece, è necessario distinguere i beni di proprietà dell’ente pubblico Ferrovie dello Stato in:


  • beni destinati al pubblico servizio, la cui destinazione può cessare solo motivatamente previo accertamento delle caratteristiche del bene e del vincolo con l’esercizio del servizio ferroviario, ascrivibili al patrimonio indisponibile dello Stato, i quali di conseguenza, in quanto tali, non sono assoggettabili ad espropriazione da parte di altre pubbliche amministrazioni o ad esecuzione forzata da parte di terzi o altre amministrazioni stesse;

  • beni mobili ed immobili, trasferiti all’ente o comunque acquisiti nell’esercizio di attività di cui all’art.2 della l. 210/1985 su cui l’ente ha piena disponibilità secondo il regime civilistico della proprietà privata, aventi natura giuridica patrimoniale disponibile.


Le successive vicende modificative che hanno interessato Ferrovie dello Stato si sono concretizzate nella trasformazione dell’ente pubblico in S.p.a. [11].

Tale ulteriore passaggio ha fatto nuovamente insorgere un problema interpretativo…



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Tale procedura consiste nella trascrizione e voltura sulla base di schede identificative di ciascun bene compilate dall’Ente ovvero dalla S.p.a. ed, inoltre, nelle attestazioni da parte dei direttori compartimentali delle Ferrovie dello Stato «che alla data del 31 dicembre 1985 il bene risultava nella disponibilità dell’azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato» da trasmettere al Ministero delle finanze che può sollevare questioni al riguardo entro un certo termine [12].

Inoltre, sempre al fine di fornire una risposta alla quaestio iuris sopra esposta, è opportuno fare riferimento all’art. 43 comma 2, l. 23 dicembre 1998, n. 448 il quale dispone espressamente che l’acquisizione, l’attribuzione e la devoluzione dei beni immobili che risultano iscritti nel bilancio della società Ferrovie dello Stato S.p.a. si intendono avvenute a titolo di «trasferimento in proprietà».


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Se si parte, infatti, dalla normativa concernente i «beni ferroviari» è opportuno fare riferimento all’art. 15 comma 1 del suddetto D.L. 23 gennaio 1993, n. 16, che ha provveduto a riferire alla Ferrovie dello Stato S.p.a. l’ambito di applicazione dell’art. 15 l. 210/1985 secondo cui «i beni destinati a pubblico servizio non possono essere sottratti alla loro destinazione senza il consenso dell’ente».

Inoltre, il comma 3 dell’art. 15 in esame ha escluso dalle procedure di trasferimento dei beni alla nuova società «i beni e i diritti, non destinati all’esercizio ferroviario, che abbiano formato oggetto di atti di disposizione del Ministero delle finanze o dell’ente Ferrovie dello Stato S.p.a. non ancora perfezionati alla data di entrata in vigore» dello stesso decreto.

Da tale previsione risulta evidente che il legislatore abbia voluto lasciar intendere che i beni e i diritti destinati all’esercizio ferroviario non sono, invece, passibili di atti di disposizione.

La normativa sui beni ferroviari, alla luce di quanto detto, è intervenuta, perciò, a suffragare, seppur in modo implicito la tesi secondo cui le reti, gli impianti e le altre dotazioni strumentali alla gestione dei servizi pubblici attribuiti alla società per azioni di nuova istituzione, nonostante la loro appartenenza a soggetti divenuti formalmente privati, restano assoggettati al perdurante vincolo di destinazione [14], proprio dei beni patrimoniali indisponibili.

Infatti, se già agli enti privatizzati doveva continuare ad applicarsi…



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Pertanto, l’inclusione dei beni in esame e delle relative pertinenze nel demanio accidentale è pienamente compatibile con la forma societaria di Ferrovie dello Stato S.p.a.. 
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