Il procedimento di dismissione immobiliare: la sdemanializzazione

Si può introdurre il concetto di dismissione del patrimonio pubblico come procedimento prodromico non solo dell’attività di alienazione del bene, ma anche di tutte le altre conseguenze previste e regolarizzate dal legislatore, quali ad esempio l’espropriabilità o la sua usucapibilità, che fanno capo alla sdemanializzazione patrimoniale.

Concettualmente, secondo la linguistica odierna, il termine “dismissione” assume il significato generico di “perdita di esercizio”, ricondotto all’argomento trattato la dismissione di un bene dal patrimonio pubblico indisponibile, e la relativa regressione a quello disponibile per un suo “più” largo uso, assume la sua prerogativa più costante attraverso un procedimento di sdemanializzazion... _OMISSIS_ ...rsquo;inclusione del bene nel patrimonio equiparato giuridicamente a quello demaniale, così anche per la cessazione del rapporto di servizio diretto al soddisfacimento dell’interesse collettivo occorre per quel dato bene una manifestazione di volontà uguale e contraria, ma soprattutto espressa nello stesso modo.

Il Giudice amministrativo, nella sua massima accezione, determina la nullità degli atti di disposizione di beni di natura pubblica indisponibile se la sottrazione alla destinazione vincolata degli stessi non avviene secondo le forme di legge.

Il rimando all’art. 828 cod. civ. rende esplicito il significato di sdemanializzazione intesa come procedura di trasformazione del bene indisponibile e, quindi inalienabile, a bene che pu... _OMISSIS_ ...a giurisprudenziale in materia è sempre molto circostanziale e non sempre è facile inquadrare il corretto svolgimento dei rapporti per la classificazione di quello che il soggetto pubblico intende fare.

Si è già detto , infatti, che la sdemanializzazione tacita comporta la rinuncia alla funzione pubblica del bene attraverso un comportamento concludente di lapalissiana interpretazione.

Di certo è che ogniqualvolta si “sospetti” un agire intrinseco in merito ad un tipo di dismissione per facta concludentia occorrerà sempre avere riguardo nella fattispecie concreta alla ricerca di quegli elementi che possano caratterizzare tacitamente la volontà di abdicazione del soggetto pubblico.

Sotto il profilo dell’impulso alla procedura ... _OMISSIS_ ...dove l’Amministrazione interessata non risponde alla richiesta ricorre la fattispecie del silenzio inadempimento di cui alla norma sostanziale dell’art. 2 della legge 241/90, sostenuta dalla pedissequa azione ex art. 117 c.p.a.

È il caso di osservare che soltanto l’atto amministrativo, avente carattere costitutivo della cessazione del regime demaniale, che contiene la volontà dell’Ente di “derubricare” il bene, è suscettibile di azione impugnativa, non così gli atti di esecuzione dello stesso che invero occupano un ruolo meramente di natura procedimentale accessoria.

La competenza del procedimento di sdemanializzazione è affidata alla Pubblica Amministrazione, che in virtù di legge appositamente prevista ne cura l... _OMISSIS_ ... a volte eccessivamente stratificata, dei comparti amministrativi pubblici molto spesso accade che un Ente organizza il bene, mentre un altro ne cura il calcolo e la riscossione dei canoni.

In questo contesto, che potremmo qualificare “oceanico”, si inserisce a fatica portando un po’ di ordine la legislazione del “Federalismo demaniale”, riforma comunque tuttora incompleta.

Inoltre, non è raro che il complesso gioco di competenze si possa per così dire “accavallare” nella corretta esecuzione del procedimento di dismissione, in questi casi diventerà necessario guardare con più attenzione in ausilio alla fonte legislativa, interpretando correttamente il rapporto tra la norma specialis, che in deroga invoca la comp... _OMISSIS_ ...e, che prevede soltanto la predisposizione di un atto amministrativo per statuire la sdemanializzazione, e quella più specifica di cui all’art. 35 del codice della navigazione, che non solo richiede la forma del decreto ministeriale, ma ordina anche una verifica localizzata dell’area interessata ad opera del comparto pubblico competente per settore in riferimento al tipo di utilizzo che della stessa se ne possa fare.

Il punto di diritto sottolinea come la competenza alla sdemanializzazione, laddove sia mancante un’espressa previsione di legge al riguardo, non può dipendere dal comportamento del singolo Ente in ordine ad azioni concrete da questo assunte per la salvaguardia dell’interesse pubblico essendo le stesse insufficienti a fondare un potere t... _OMISSIS_ ...tà giudiziaria in luogo di quella amministrativa quando quest’ultima è definita competente nell’emettere l’atto di dismissione ritenuto per sua natura costitutivo e discrezionale.

L’assunto citato introduce la riflessione sulla natura dell’attività procedimentale della sdemanializzazione, che oramai la giurisprudenza univocamente ritiene insita nella sfera di discrezionalità di cui si “ammanta” gran parte dell’azione amministrativa.

La discrezionalità in questo caso è molto ampia e produce i suoi effetti prevaricatori rispetto a qualsiasi altro tipo di potere, compreso quello giudiziario: in poche parole né il giudice, né l’iniziativa di un privato o di altro Ente richiedente possono obbligare l’Aut... _OMISSIS_ ...di sdemanializzazione può produrre il solo effetto ex art. 117 c.p.a. di sottoporre la P.A. ad effettuare una scelta entro un dato termine di tempo con l’unica conseguenza di essere poi sostituita in questa attraverso la nomina di un commissario ad acta, ma sicuramente non può essere soggetta ad obbligo di effettuarla in una direzione dovuta, ossia la “cessazione coattiva” del regime demaniale.

La sdemanializzazione di un bene di carattere indisponibile comporta la netta retrocessione a “bene di uso privato”, sottoposto come tale alle norme privatistiche.

Le comuni accezioni derivanti dalla dismissione patrimoniale sono espresse dalla commercializzazione del bene attraverso la compravendita e dai modi di acquisto coattivi dei qual... _OMISSIS_ ...ssere trasferito dalla “mano pubblica” a “quella privata”.

Nella casistica quotidiana, pervengono molte istanze di acquirenti di beni di fatto inutilizzati dal comparto pubblico e sui quali invece l’interesse del richiedente mira a realizzare progetti di recupero o di conversione in attività produttive.

A tal riguardo, si può affermare con assoluta tranquillità che la principale forma di trasferimento è costituita ancora dal rapporto sinallagmatico di vendita tra soggetto pubblico e quello privato che, stante il procedimento di dismissione, agiscono in via paritetica sullo stesso piano essendo quindi sottoposti alle regole civilistiche contrattuali riportate agli artt. 1321 ss. del Libro IV del Codice civile.

Il sin... _OMISSIS_ ...roitare danari nelle casse pubbliche.

Tuttavia, è bene ribadire che l’opportunità di una compravendita tra privati, affinché possa ritenersi valida, è comunque sempre subordinata ad una precedente procedura di sdemanializzazione, significando in caso contrario l’immediata ed assoluta caducazione, non sanabile neanche da una successiva manifestazione di volontà della P.A. di dismissione.

Eadem ratione, la liquidazione di un uso civico di un bene, finalizzato all’acquisto dello stesso da parte di un privato, è condizionato nella sua fattibilità a monte da una deliberazione dell’Ente comunale territorialmente competente.

La forma richiesta per la redazione del contratto è quella scritta, prevista obbligatoriamente “a... _OMISSIS_ ...rsquo;ermeneutica secondo le forme previste dall’art. 1362 ss. del cod. civ., quindi anche mediante l’utilizzo di testimoni, senza bisogno di particolari rigorosità per la presenza di una “parte pubblica” tra i contraenti.

La prospettiva della discrezionalità e del potere di autotutela tipici della condizione qualificata della P.A., unitamente al “dovere”, previsto in svariate norme dell’ordinamento sia sostanziale che processuale, di non ingerenza nelle attività tipiche amministrative da parte del Giudice competente, aprono il dubbio se sussista o meno l’obbligo di vendita del bene “affrancato” o l’Autorità possa esimersi dal farlo.

L’interrogativo sorge superfluo vista la prassi negazio... _OMISSIS_ ..., come abbiamo già ampiamente osservato, il divieto di silenzio inadempimento tutelato attraverso l’istituto processuale professato dall’art. 117 c.p.a., eppure il caso sollevato desta particolari perplessità, soprattutto alla luce della casistica esaminata dalla stessa giurisprudenza, che spesso si trova costretta a risolvere fattispecie di notevole complessità che, pur non essendo di facile risoluzione, offrono spunti per ampliare ancora di più lo studio in merito alla dismissione del patrimonio pubblico.

In al senso, l’occasione è offerta da una pronuncia del Consiglio di Stato nella quale si afferma testualmente che: «La P.A. non è tenuta a provvedere sulla istanza di alienazione di un bene pubblico, salvi i casi previsti dalla legge».
... _OMISSIS_ ...e, salvo l’esimente in senso contrario delle previsione del legislatore.

L’oggetto del contendere verte di un’area surrettiziamente occupata da una società privata, che la P.A. interessata richiede libera mediante ordinanza di sgombero, nonostante fosse stata da diverso tempo profilata un’istanza a cui la stessa P.A. non ha dato risposta.

La richiesta della P.A. trova spazio proprio grazie all’illecito perpetrato in maniera permanente che rende irrilevante l’istanza contraria di vendita, rendendola inammissibile, ed il dovuto raffronto con gli interessi contrapposti rende esplicito il ricorso al potere di autotutela per la salvaguardia del fine pubblico, che è appunto quello di rientrare nel possesso del bene per restituirlo... _OMISSIS_ ...l patrimonio immobiliare di proprietà degli Enti pubblici previdenziali e concessi in locazione a terzi, in cui sembrerebbe profilarsi uno dei contesti disciplinati dal legislatore per l’alienazione forzata.

Tuttavia, anche in questa situazione disciplinata da particolari norme sui generis, in giurisprudenza si afferma che in mancanza del procedimento di dismissione, fintanto che questo non viene discrezionalmente posto in atto dall’Ente di competenza, i soggetti che alloggiano negli immobili specificati non maturano alcun diritto di prelazione in riferimento al tipico ruolo che rivestono, ma soltanto una mera aspettativa in ordine alle condizioni di vendita del bene, futura ed eventuale, nel momento in cui l’Autorità decide di esprimere formalmente la prop... _OMISSIS_ ...cun obbligo di alienazione imposto dal legislatore all’autorità di comparto, ragione per cui ne esce sempre più rafforzato e rispettato il piano di supremazia dell’apparato pubblico secondo i principi poc’anzi ribaditi della discrezionalità e dell’autotutela.

In analogia con quanto appena dichiarato è da includere anche la problematica sull’espropriabilità di un bene annoverato come patrimonio indisponibile.

Si è già detto che una delle possibili conseguenze della procedura formale di dismissione è anche quella riguardante la circostanza di un’espropriazione condotta da un altro Ente pubblico dotato di potestà legislativa funzionale.

In questo caso però il quadro d’insieme appare più contorto perché la ... _OMISSIS_ ... di scopo diverso, e non uno di natura privata come invero può essere quello di un procedimento di alienazione.

In altre parole, dovrà essere valutata la posizione di superiorità prevalente riconoscendola, se del caso, all’interesse espresso con la dichiarazione di pubblica utilità manifestata nella progettazione tecnica e negli allegati particellari dell’Ente richiedente, rispetto a quella fino a quel momento insita nella destinazione originaria del bene oggetto dell’ablazione, ciò ricordiamolo in virtù della norma contenuta nel dettato dell’art. 4, in particolare nei commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327/2001.

De relato è dichiarata la nullità del decreto di esproprio in mancanza della statuizione di sdemanializzazione.

Semp... _OMISSIS_ ...rsquo;asservimento non può avvenire se non è determinato il mutamento della destinazione, è comunque fatta salva l’ipotesi in cui l’opera sia compatibile con l’uso civico in esercizio.

Parte della giurisprudenza di cui è espressione la sentenza del Tar Lombardia n. 420/2014, che si cita, considera che la motivazione “rafforzata” della preminenza dell’interesse pubblico che si persegue con la nuova opera debba essere fornita in un atto formale dall’Ente competente alla realizzazione della stessa, la rigorosità è altresì maggiormente richiesta se l’espropriazione è a favore di un organismo privato.

Considerate le ipotesi appena manifestate dell’alienazione e dell’espropriazione di un bene per ef... _OMISSIS_ ...imonio indisponibile.

La ratio sottesa a questa preclusione assoluta oggetto di riserva di legge riposa sul presupposto fondamentale dell’acquisto a titolo originario rappresentato, secondo le disposizioni civilistiche sull’istituto, dalla situazione possessoria non viziata e continuata nel tempo del bene, ciò significa che l’incompatibilità tra diritti reali maturati in questo modo da parte di terzi su beni demaniali è derivata proprio dalla destinazione vincolata impressa a quel dato bene su cui è generata l’occupazione e la sua sottrazione non può fondarsi su una fattispecie di natura meramente possessoria.

A fortiori, se il possesso è generato da un rapporto di concessione che viene rilasciato al privato non può dirsi fondato l’appello alla sussistenza dell’animus possidendi condicio sine qua non dell’avvio del termine prescrittivo.