Compatibilità tra strumenti urbanistici perequativi e principio di legalità: la sentenza n.1523 del T.A.R. Roma

Le doglianze del ricorrente ed il rigetto dei motivi preferenziali Con il ricorso introduttivo del giudizio, il ricorrente propone cinque motivi di annullamento di varie disposizioni - non soltanto perequative - delle Norme Tecniche.

Sul punto non è fuori luogo sottolineare che il motivo più strettamente inerente alla perequazione urbanistica - il quarto - è espressamente subordinato ai primi tre, che hanno tutt'altro oggetto.

Alla base di questa strategia risiede probabilmente la complessità della censura in parola: essa sottende infatti una questione che lo stesso Collegio ritiene «assai delicata» [1], profilandosi il rischio di «entrare nel merito delle scelte politiche e delle connesse visioni di cultura, di scienza e di tecnica urbanistica, delle quali il Nuovo Piano Regolatore di Roma rappresenta una significativa espressione» [2].

I tre motivi anteposti a quello perequativo, tuttavia, vengon... _OMISSIS_ ...fatti il Collegio respinge anzitutto la tesi per la quale la precedente destinazione agricola non permetterebbe al Nuovo P.R.G. di limitare gli interventi assentibili, nonché la tesi - diversa, ma connessa - per la quale l'assentibilità dell'intervento diretto deriverebbe dall'assoggettamento al vincolo di parco pubblico dei restanti 3000 mq di proprietà del ricorrente.

Si tratta, come si vede, di censure di illogicità ed irrazionalità, eppure vengono espressamente proposte in via preferenziale rispetto al motivo perequativo.

Analogamente, viene preposta a quest'ultimo motivo la censura di legittimità del Programma Integrato di Intervento - «PRINT» o «PRIN» - che trova articolata disciplina nelle N.T.A. [3].

Per quanto viene qui in rilievo, il Programma integrato si applica alla Città da ristrutturare [4], all'interno della quali - come si è anticipato - ricade l'area di proprietà del ricorrente. Qu... _OMISSIS_ ...nque la disciplina del Programma integrato e la sua stessa legittimità, ma il Collegio rigetta sia l'una che l'altra serie di doglianze.

È vero che ogni strumento urbanistico deve avere un fondamento normativo - e sul punto si ritornerà - ma il PRINT è tutt'altro che sprovvisto di tale fondamento, potendone vantare addirittura due [5]: infatti esso si radica da un lato nella legge statale 17 febbraio 1992 n. 179 e dall'altro nella legge regionale 26 giugno 1997, n. 22. Le N.T.A., per vero, apportano alcune peculiarità disciplinari allo schema legale, ma esse non sono tali da inficiarne la legittimità [6]. Anche il motivo in parola, dunque, deve essere rigettato, al pari dei precedenti.

Il primo motivo accolto: l'illegittimità degli ambiti di compensazione Esaurita la disamina dei motivi infondati, al T.A.R. non resta altra possibilità che inoltrarsi nel difficile terreno della perequazione urbanistica, le cui insidie erano state avvertit... _OMISSIS_ ...dedicarsi ai tre motivi proposti in via principale [7].

Nel approcciarsi alla questione, il Collegio riporta con cura la tesi del ricorrente e le difese dell'amministrazione, dopodiché ricorda cosa non è consentito al giudice amministrativo: non può entrare nel merito scelte politiche comunali [8], non può entrare «nei complessi dibattiti che attengono […] alla scienza urbanistica» [9] e non ha titolo per affrontare «il complesso e delicato problema […] della conformità agli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, nonché al Trattato UE, degli strumenti perequativi» [10]. Al contrario, occorre limitarsi all'analisi delle disposizioni delle N.T.A. «funzionalmente dirette all’attuazione del disegno complessivo, anche se - ovviamente - nei limiti segnati dai motivi di ricorso» [11].

Ciò detto, il T.A.R. prende le mosse da un principio fondamentale del nostro ordinamento, che era già sta... _OMISSIS_ ...n sede di esame della legittimità del PRINT. Si tratta del principio di legalità, il quale implica che «l'Amministrazione opera nell’esercizio di poteri previsti dalla legge e con strumenti parimenti dotati di copertura legislativa: non è sufficiente che il fine perseguito sia legittimo, perché è necessario che lo siano anche gli strumenti impiegati» [12].

Il punto è allora stabilire se il Nuovo P.R.G. del Comune di Roma si regga una previsione normativa e specialmente se trovino fondamento normativo i suoi meccanismi perequativi. Ed invero, il problema della legalità può essere glissato con riferimento agli istituti urbanistici tradizionali, la cui legittimità è fuori discussione in ragione della lunga e consolidata elaborazione giurisprudenziale che da essi ha preso le mosse. Al contrario, la comparsa sulla scena di strumenti del tutto innovativi - quali i meccanismi perequativi romani - impone la ricerca di una base di legalità sulla ... _OMISSIS_ ...ano poggiare.

Tale ricerca viene condotta su due piani: dapprima sul in generale e poi sul piano delle specifiche norme di legge. Essa dà però esito negativo su entrambi i fronti.

Sfruttando un autorevole precedente del Consiglio di Stato [13] - che pure non si era occupato di una fattispecie esattamente coincidente [14], come riconosce lo stesso T.A.R. Lazio - si osserva anzitutto che «non è dato rinvenire alcuna disciplina, di fonte legislativa, che autorizzi una riserva di proprietà fondiaria alla mano pubblica in assenza di specifica normativa primaria e al di fuori delle garanzie previste in proposito dall'art. 42 della Carta costituzionale» [15]. Se è così, non resta allora che «verificare se […] il ruolo di supporto normativo della previsione di piano contestata in questa sede possa essere svolto da alcune specifiche disposizioni di legge recentemente introdotte sia nella legislazione statale sia in... _OMISSIS_ ...quo; [16].

A questo proposito vengono analizzati anzitutto due articolati simmetrici, l'uno contenuto nella Finanziaria statale per il 2008 e l'altro in una recente normativa della regione Lazio. Entrambe le leggi, in effetti, introducono meccanismi di tipo perequativo: allo strumento urbanistico viene permesso di subordinare la trasformazione di determinati ambiti alla cessione di aree al Comune [17], consentendo per converso a quest'ultimo di disporre un aumento di volumetria premiale [18].

Sul punto, però il Collegio osserva che entrambi gli articolati fanno costante ed esclusivo riferimento all'edilizia residenziale sociale. Di conseguenza, in essi non può essere rinvenuta alcuna volontà legislativa di autorizzare l'adozione di meccanismi perequativi sganciati da tale finalità [19].

Analogamente, si riferisce alla sola edilizia residenziale l'art. 11, comma 5, della nota Manovra d'estate, il quale, nell'inaugurare... _OMISSIS_ ...l Piano casa, consente «il trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo» [20] e «la cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come corrispettivo per la realizzazione anche di unità abitative di proprietà pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato, ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie sociali svantaggiate» [21]. Queste due previsioni, inoltre, non sono possono reggere i meccanismi perequativi analogo a quello romano perché «detti interventi si effettuano tramite accordo di programma» [22] e perché, in ogni caso, sono troppo scarne [23].

L'accoglimento del motivo di annullamento deriva allora da un ragionamento di tipo sillogistico: ogni pianificazione urbanistica richiede una base legislativa; (però) il meccanismo perequativo romano non ha alcuna base legislativa; (quindi) il meccanismo perequati... _OMISSIS_ ...essere annullato.

Il secondo motivo accolto: l'illegittimità del contributo straordinario Con il quinto motivo di ricorso - che, a differenza del precedente, non è subordinato ai motivi non perequativi - il signor A.C. contesta l'altro meccanismo perequativo applicabile alla sua proprietà, ovvero il contributo straordinario di cui si è già dato conto.

Il percorso argomentativo seguito dal Collegio è del tutto speculare a quello precedente. L'istituto deve essere anzitutto inquadrato e tale operazione di qualificazione porta ad escludere la natura tributaria del contributo straordinario, che deve essere piuttosto inteso in termini di corrispettivo di diritto pubblico [24]. La distinzione però non ha l'effetto di sottrarre il contributo al principio di legalità, che è dettato dall'art. 23 Cost. ed è applicabile «anche a fattispecie distinte ed ulteriori rispetto alla materia tributaria, allorquando un qualche aspetto della disciplina d... _OMISSIS_ ... fissato autoritativamente» [25].

Di conseguenza di pone un problema analogo a quello già affrontato in relazione agli ambiti di compensazione, trattandosi di stabilire se il contributo straordinario possa poggiare su di una valida base legislativa. Anche qui, il T.A.R. giunge ad una conclusione negativa: un contributo più oneroso rispetto a quello previsto dalla legge può essere assunto dal privato, ma non può essere imposto dalle N.T.A. in assenza di una previsione legislativa che lo consenta [26].

Di conseguenza, si ripropone il ricordato ragionamento sillogistico: ogni corrispettivo di diritto pubblico richiede una base legislativa; (però) il contributo straordinario romano non ha alcuna base legislativa; (quindi) il contributo straordinario romano deve essere annullato.

Riflessi della sentenza al dà dei confini laziali Risulta chiaro, a questo punto, perché la sentenza in epigrafe abbia rapidamente destato l'atte... _OMISSIS_ ...ttrina [27] e addirittura dell'ANCE [28]: l'analisi condotta dal T.A.R., infatti, non si è fermata alla normativa laziale, raggiungendo conclusioni che si prestano ad essere traslate al di fuori dei confini regionali sotto tre diversi e fondamentali profili.

In primo luogo, la validità ultraregionale va senz'altro riconosciuta a quella parte della motivazione che afferma l'incapacità della normativa statale vigente di reggere un piano perequativo analogo a quello romano. Per vero, le leggi statali sulle quali il Collegio si sofferma espressamente si riducono alla Finanziaria per il 2008 ed alla Manovra d'estate, per cui non è escluso che la legittimazione possa essere trovata cercando altrove. Ciò nondimeno, lo stesso T.A.R. Lazio lamenta - e la considerazione ha carattere generale - che il contesto ordinamentale è «caratterizzato, purtroppo, dalla prolungata inerzia del legislatore statale nell’affrontare in maniera sistematica i nodi di fon... _OMISSIS_ ...uo; [29]. Con ciò, in ultima analisi, il Collegio sembra escludere che l'auspicata base legislativa generale, non rinvenuta nelle due leggi statali richiamate, possa essere reperita altrove.

In secondo luogo, non può essere passato sotto silenzio che il Collegio, al momento di cercare nella normativa regionale la base normativa della perequazione, si sofferma con attenzione sulla recente l.r. 18/09 ma prescinde totalmente dalla legge urbanistica regionale, recata dalla l.r. 38/99.

Si è detto però che quest'ultima, anche se in modo molto conciso, consente agli strumenti urbanistici comunali di prevedere forme di perequazione [30]. Ciò nondimeno, il T.A.R. non si interroga affatto in ordine alla sufficienza di una simile prescrizione e questa omissione, a quanto pare, può essere spiegata solo con la natura sintetica - e quindi indeterminata - di tale previsione.

In altre parole, sembra che il T.A.R. non abbia considerato... _OMISSIS_ ...della legge urbanistica regionale appunto perché è troppo stringata. Ciò trova del resto conforto in un altro passo della motivazione e segnatamente in sede di analisi dell'art. 11 della Manovra d'estate, che è ritenuto inidoneo - tra l'altro - perché «la scarna normativa in questione non può costituire la base idonea per la previsione unilaterale, nello strumento urbanistico comunale, dell'avocazione parziale di capacità edificatoria» [31]: anche in questo caso, dunque, il Collegio non sottovaluta la superficialità della previsione, ritenendo che la base legislativa della perequazione richieda una previsione normativa sensibilmente più dettagliata.

Se è così, la pronuncia del T.A.R. romano può far tremare i piani urbanistici di ispirazione perequativa ben al di là della Regione Lazio. Come si è detto, infatti, la previsione indeterminata di forme perequative è estremamente frequente nel panorama urbanistico nazionale, ma aderendo all'i... _OMISSIS_ ...uita dalla sentenza in epigrafe tali previsioni sarebbero totalmente inutili.

Ma v'è di più. In terzo luogo, infatti, la sentenza finisce per prospettare seri dubbi anche in relazione alle previsioni regionali più lunghe e dettagliate. Ed inv...