La strada vicinale: manutenzione e autotutela

La manutenzione della strada vicinale Una problematica fondamentale in relazione alla quale è necessario distinguere tra vie vicinali pubbliche e private è quella della manutenzione e della sistemazione della strada, che è rimessa dall'art. 1 d. l. lgt. 1446/1918 ad un Consorzio la cui costituzione è facoltativa per le vie vicinali private e obbligatoria quelle pubbliche (art. 14 legge 126/1958), tanto che, ove gli utenti o i Comuni non vi provvedano, è previsto un intervento in via sostitutiva del prefetto [1], senza che peraltro ciò escluda la possibilità per gli interessati di esperire contro il Comune il rimedio del ricorso avverso il silenzio previsto dall'art. 21-bis legge 1034/1971.

Nel caso di vie vicinali private il concorso del Comune alle spese è facoltativo, può essere concesso, al massimo fino al quinto della spesa (limite da ritenersi inderogabile), soltanto per le opere di sistemazione o ricostruzione, e di conseguenza la responsabilità per... _OMISSIS_ ...nti dalla mancata manutenzione di strade vicinali private non può gravare sull'amministrazione comunale, chiamata a svolgere unicamente compiti di vigilanza e polizia [2].

Nelle strade soggette a pubblico passaggio la partecipazione del Comune a tutte le spese di manutenzione, di sistemazione e ricostruzione è obbligatoria e varia inderogabilmente da quinto alla metà dell'importo complessivo, a seconda della diversa importanza della strada e da ciò si è desunta la responsabilità del Comune per i danni derivanti dall'omessa manutenzione di una strada vicinale di uso pubblico [3].

Non è possibile invece giungere alla conclusione per cui l'assimilazione delle strade vicinali a quelle comunali prevista dall'art. 2, co. 6, d. lgs. 285/1992 abbia abrogato l'art. 2 d. l. lgt. 1446/1918, che prevede quanto si è appena detto, e abbia consacrato il principio per cui ogni spesa relativa alle strade vicinali debba essere sostenuta dal Comune: detta as... _OMISSIS_ ...riferisce infatti alla sola disciplina della circolazione, e non al soggetto che deve ritenersi titolare della strada e provvedere alla sua manutenzione [4].

L’onere di contribuzione in capo al comune, secondo una decisione del Consiglio di Stato [5], grava solo se sia costituito detto consorzio, in quanto la strada vicinale ha pur sempre natura privata, e da ciò si ricava che gli oneri di manutenzione spetteranno principalmente ai privati, in perfetta coerenza con quanto disposto dall’all. F della legge 2248/1865.

Esso, dopo aver stabilito (art. 22) che il suolo delle strade statali, provinciali e comunali appartiene rispettivamente allo stato, alle province e ai comuni e aver prescritto (artt. 30, 37 e 39) che alla costruzione, alla sistemazione e al mantenimento delle strade statali, provinciali e comunali provvedono gli enti sopra indicati, per le strade vicinali prevede (art. 51), che la riparazione e conservazione sta a c... _OMISSIS_ ... che ne fanno uso per recarsi alle loro proprietà, sia che queste si trovino e no contigue alle strade stesse.

A tal proposito occorre evidenziare che per «utente» deve intendersi ogni proprietario il cui fondo, per la sua natura o per la sua condizione ricavino o possano ricavare un obiettivo vantaggio dalla via vicinale. Questa definizione permette di chiarire che il concetto di «utente» non coincide con quello di «proprietario frontista», in quanto nella nozione sono compresi anche coloro che sono titolari di fondi non contigui alla strada, ma dovrà essere escluso chi, pur essendo proprietario di un fondo contiguo alla via, non trae da essa un significativo vantaggio, neppure potenziale [6].

Una pronuncia di primo grado più recente [7] ha adottato invece un’impostazione più rigorosa per i Comuni prevedendo che il dovere di contribuzione sussista a prescindere dalla formazione del consorzio, la c... _OMISSIS_ ... infatti è necessaria soltanto per imporre la ripartizione delle spese tra gli utenti ma non in capo al comune, e che quest'ultimo deve tener conto degli interessi pubblici collegati all'utilizzazione della strada (servizio antincendio, emergenze sanitari, protezione civile) e di come sia ripartito il consumo della via.

In particolare, qualora vi sia un «consumo notevole» della strada da parte di un singolo utente o di un gruppo ristretto, l'onere economico deve gravare in misura proporzionale su questi ultimi, a prescindere dalla formale istituzione di un consorzio.

A tale partecipazione alle spese è commisurato il diritto del Comune di concorrere col proprio voto alla gestione del Consorzio [8], le cui deliberazioni che approvano i progetti esecutivi delle opere di sistemazione e ricostruzione delle strade, devono essere adottate col voto favorevole di tanti utenti che rappresentino o abbiano assunto un complessivo contributo... _OMISSIS_ ... sei decimi della spesa totale (computato il Comune: art. 6 d. l. lgt. 1446/1918).

Deve essere tuttavia adottata all'unanimità la deliberazione con la quale i consorziati procedono all'approvazione delle tabelle millesimali in quanto essa – determinando il valore delle singole proprietà individuali e delle singole quote di proprietà comune e così la misura del carico delle spese e del diritto di partecipazione della volontà assembleare – finisce con l'incidere sulla sfera dei diritti soggettivi e degli obblighi dei consorziati e riveste natura contrattuale [9].

Quanto alla tutela processuale, dette deliberazioni sono sottoposte alla giurisdizione del G.A., salvo il caso in cui, deducendo l'estraneità alle competenze del consorzio medesimo dell'opera per cui sono richiesti i contributi, il consorziato contesti in radice l'esistenza del potere impositivo e così faccia valere un diritto soggettivo, con conseguente giu... _OMISSIS_ ...G.O. [10].

Il contributo, per espressa previsione di legge (art. 7 d. l. lgt. 1446/1918) «costituisce onere reale del fondo». Con tale espressione in diritto civile si intende ogni prestazione di carattere periodico che è dovuta da un soggetto solo in quanto è nel godimento di un bene [11] (nel nostro caso: della strada vicinale), che risponde non soltanto delle prestazioni il cui obbligo si è maturato dal momento del suo possesso, ma anche di quelle maturate in precedenza.

Ciascun utente tuttavia non può essere costretto a pagare annualmente un contributo superiore al doppio dell'imposta principale gravante sul suo fondo, e, se l'amministrazione lo consente, può chiedere di corrispondere in tutto o in parte il suo contributo non in denaro, ma mediante la prestazione di giornate di lavoro o di opere determinate (art. 8 d. l. lgt. 1446/1918).

Agli utilizzatori «ordinari» (che sono quelli visti sinora) de... _OMISSIS_ ...gersi quelli «speciali», che sono coloro che utilizzano la strada per soddisfare un bisogno soltanto temporaneo e circoscritto nel tempo, come può essere il costruttore di un edificio che deve far transitare i materiali sulla strada. Anch’essi, ai sensi dell’art. 9 d. l. lgt. 1446/1918 dovranno contribuire alla manutenzione della via, in ragione della maggior spesa che tale uso temporaneo renda necessaria, e il contributo sarà determinato con lo stesso procedimento di costituzione del consorzio, regolato all’art. 2 d. l. lgt. 1446/1918 [12].

Ci si potrebbe chiedere infine se per gli interventi manutentivi realizzati dal comune sulla strada vicinale richieda il consenso dei proprietari della strada vicinale. A tal fine esso sarà necessario, e in assenza di essi occorrerà ricorrere alla procedura espropriativa, soltanto per quegli interventi che siano ultronei rispetto alla conservazione dell’uso pubblico o diretti a mutar... _OMISSIS_ ...entre non sarà necessario per quegli interventi che siano compatibili con l’uso pubblico e funzionali allo stesso [13].

Il potere di autotutela sulle strade vicinali L'art. 15 d. l. lgt. 1446/1918 attribuisce le funzioni di vigilanza e polizia sulle strade vicinali al sindaco, che può ordinare la rimozione degli impedimenti all'uso delle strade e all'esecuzione delle opere definitivamente approvate e la riduzione in pristino dello stato delle cose abusivamente alterate.

Tale potere di intervento, che per le vie agrarie private è possibile soltanto su richiesta, per le strade soggette ad uso pubblico è doveroso [14] e presuppone, oltre all'accertata preesistenza di fatto dell'uso pubblico della strada, la sopravvenienza di un'alterazione dei luoghi che costituisca impedimento alla sua utilizzazione da parte della collettività [15].

Non è necessario invece il rispetto del termine annuale di cui all'art. 1168 c.c., dato... _OMISSIS_ ...di autotutela esecutiva e l'azione di spoglio, sono istituti eterogenei, l'uno relativo ad una potestà amministrativa volta a perseguire interessi pubblici, l'altro concernente una forma speciale di tutela giurisdizionale di interessi privati [16].

Non può pertanto condividersi quanto è stato affermato da una recente pronuncia [17] secondo cui il termine annuale sarebbe applicabile all’autotutela possessoria esercitata dalla P.A., quantomeno con riguardo alle strade vicinali non inserite nell’elenco. Innanzitutto non convince la distinzione basata sul mero dato formale dell’iscrizione, e, in secondo luogo il privato potrebbe essere tutelato da un esercizio del potere di autotutela a notevole distanza di tempo dall’abuso ritenendo che la P.A. abbia un onere motivazionale più approfondito sulla sussistenza dell’interesse pubblico al ripristino della viabilità stradale [18].

Sulla sussistenza del requisito dell'... _OMISSIS_ ...n si può far altro che richiamare quanto si è detto al paragrafo 2, pertanto occorrerà distinguere a seconda che la strada sia inserita o meno nell'elenco delle vie vicinali.

Nel primo caso sorge una presunzione relativa di uso pubblico, pertanto l'iscrizione nell'elenco di cui si è detto giustifica di per sé l'emanazione dell'ordine di ripristino ed esime la P.A. dalla prova dell'effettivo uso pubblico della strada stessa [19], e il privato potrà agire di fronte al G.O. per far accertare l'insussistenza del diritto di passaggio.

Nell'ipotesi opposta l'esercizio del potere di autotutela è comunque possibile [20], ma sarà subordinato ad un accertamento particolarmente rigoroso del requisito dell'uso pubblico, che dovrà essere condotto non già sulla base delle risultanze catastali, ma mediante un approfondito esame della condizione effettiva in cui il bene si trova [21]. Il destinatario del provvedimento di autotutela potrà impugnarlo di fr... _OMISSIS_ ...he conoscerà della sussistenza del diritto di uso pubblico non in via principale, ma soltanto incidentalmente ex art. 8 legge 1034/1971.

Ove vi sia una sufficiente motivazione in ordine alla sussistenza dei requisiti di pubblicità quoad usum della strada requisiti e la constatazione dell'abusiva alterazione della destinazione al pubblico transito, l'ordinanza di ripristino è correttamente motivata [22], fermo restando che essa dovrà altresì descrivere le strade vicinali di cui ordina il ripristino e precisare se esse siano iscritte o meno nell'elenco di cui si è detto [23].

Non avendo l'ordine di ripristino funzione sanzionatoria ma solo ripristinatoria della situazione di fatto anteriore all'attività illecita, deve essere esclusa invece la necessità di una specifica motivazione sulla ponderazione dell'interesse pubblico cui il provvedimento è volto in relazione agli interessi dei privati da esso incisi [24].

Ad avvi... _OMISSIS_ ...e da questo carattere vincolato non può tuttavia farsi discendere la superfluità della comunicazione d'avvio del procedimento [25], adempimento che potrebbe rivelarsi particolarmente utile specie con riferimento a vie non inserite nell'elenco delle strade vicinali. Questo perché esso funge da stimolo per eventuali apporti collaborativi dei privati che potrebbero contribuire ad acclarare la sussistenza o meno del diritto al pubblico transito.

In caso di omessa comunicazione d'avvio tuttavia la P.A. potrà, alla luce di quanto disposto dell'art. 21-octies, co. 2, legge 241/1990, dimostrare in ogni caso in giudizio che il provvedimento adottato non avrebbe potuto avere contenuto diverso e così l'ininfluenza delle osservazioni che il privato avrebbe potuto proporre se fosse stato coinvolto nel procedimento.

Qualche precisazione è necessaria infine in ordine alla competenza all'adozione dei provvedimenti di autotutela, che, alla luce del ... _OMISSIS_ ...parazione tra funzione di indirizzo politico-amministrativo e funzione di gestione (art. 107 d. lgs. 267/2000), sono da ritenere rientranti tra le attribuzioni del dirigente, anche se l'art. 15 d. l. lgt. 1446/1918 fa riferimento al «sindaco» [26].

Caso diverso è quello del provvedimento che, pur avendo contenuto analogo a quello adottato ex art. 15 d. l. lgt. 1446/1918, costituisca un'ordinanza contingibile ed urgente, e si...