Considerazioni in tema di strade vicinali

Premessa e nozioni generali Un tema di estrema rilevanza pratica è quello delle strade vicinali, poco studiato dalla dottrina recente, ma oggetto di particolare attenzione da parte della giurisprudenza. Il presente contributo si propone di fare un breve riepilogo degli indirizzi della magistratura amministrativa e ordinaria, che sul punto sembrano ormai essersi sufficientemente consolidati.

Per arrivare a descrivere il regime normativo applicabile alle strade, si deve partire col ricordare che ai sensi dell'art. 822 c.c., le strade fanno parte del c.d. demanio eventuale, ossia di quei beni che, pur non dovendo necessariamente appartenere allo Stato come i beni del c.d. demanio necessario, se vi appartengono sono assoggettati al regime dei beni demaniali.
... _OMISSIS_ ...trade poi, a seconda dell'ente a cui appartengono, potranno essere poi statali, regionali, provinciali oppure comunali, a seconda della classificazione prevista dall'art. 2 d. lgs. 285/1992. Tuttavia, perché una strada possa essere qualificata come demaniale, non è sufficiente il mero dato dell'appartenenza allo Stato o ad altro ente territoriale, ma è necessario anche il dato “funzionale”, ossia la sua specifica destinazione all'uso pubblico del transito e della circolazione [1].

Le strade pubbliche tuttavia non sono soltanto quelle appartenenti al demanio dello Stato, ma sono anche le strade private che siano soggette a pubblico transito, e in quest'ultima categoria vanno inquadrate le strade vicinali, che sono per definizione (art. 3, n. 52 d. l... _OMISSIS_ ...on sono beni demaniali, ma strade di proprietà privata.

Consueta è la distinzione tra le strade vicinali private e strade vicinali pubbliche [2], ma si tratta di una contrapposizione che rischia di essere fuorviante, per cui si ritiene utile preliminarmente chiarire che le “vere” strade vicinali sono solo le seconde, mentre per le prime si deve parlare più correttamente di strade agrarie.

Le strade agrarie si caratterizzano per essere state formate ex collatione agrorum privatorum, cioè attraverso il conferimento delle porzioni di terreno fronteggiantesi a sede stradale[3] e per essere destinate all'uso comune ed esclusivo di una determinata categoria di soggetti, ossia da parte dei proprietari dei fondi limitrofi. Più precisamente l... _OMISSIS_ ...rum privatorum fa sì che le porzioni di suolo conferite da ciascun proprietario e utilizzate per la formazione della strada diano luogo di un nuovo bene, oggetto di comunione e di godimento da parte di tutti iure proprietatis e non iure servitutis. Questo diritto viene acquistato dai proprietari conferenti a titolo originario in virtù di un mero fatto giuridico e a prescindere da una qualsiasi manifestazione di volontà negoziale, e ciò che assume rilievo è la sola circostanza della effettiva realizzazione della strada stessa [4].

Diversamente, le strade vicinali pubbliche sono quelle in cui non vi è un uso esclusivo e riservato ad un'esclusiva categoria di soggetti, ma aperte al transito della collettività, in capo alla quale è ravvisabile un vero e pro... _OMISSIS_ ... passaggio: di conseguenza, tutti gli appartenenti a tale collettività sono legittimati ad diritto di agire in giudizio per la tutela del bene di fronte ai comportamenti di altri che ne compromettano il godimento o la stessa esistenza [5].

Da un punto di vista sistematico questo diritto di passaggio viene inquadrato dalla dottrina [6] tra i diritti reali che sono costituiti «per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni» del demanio stradale, e assoggettati ai sensi dell'art. 825 c.c. allo stesso regime dei beni demaniali, e pertanto costituisce un diritto collettivo di uso pubblico[7] che va tenuto distinto dalle c.d. servitù prediali pubbliche.

Nel caso del diritto di passaggio su u... _OMISSIS_ ... non si può parlare di servitù pubblica di passaggio, sia perché la titolarità del diritto non è della P.A., ma dell'intera collettività, sia perché viene a mancare il fondo dominante, condizione imprescindibile per la configurazione di una servitù [8].

Quanto al contenuto del diritto di uso pubblico, la giurisprudenza ha specificato che tale è circoscritto al «passaggio» sulla strada privata, senza che ciò comporti la facoltà dei proprietari frontisti di aprire accessi diretti dai loro fondi su detta strada privata, in quanto ciò comporterebbe infatti un'utilizzazione della via più intensa e diversa [9].

Gli indici di pubblicità di una strada vicinale; costituzione ed estinzione del diritto pubblico di passaggio La dicotomia appena... _OMISSIS_ ...strade vicinali private e pubbliche non ha valore puramente classificatorio, ma ha delle conseguenze sul piano della disciplina applicabile, visto che le seconde, e non le prime, sono considerate vie pubbliche agli effetti delle norme del codice civile, come gli artt. 879, 905 e 1051 c.c., ed equiparate dall'art. 2, co. 6, d. lgs. 285/1992 alle strade comunali per quanto riguarda l'applicazione delle norme in tema di circolazione stradale (ivi compreso l'obbligo di assicurazione R.C.A.) e i poteri esercitabili dall'ente proprietario delle strade [10].

Secondo la giurisprudenza elemento presuntivo dell'asservimento all'uso pubblico di una strada strada vicinale è la sua iscrizione nell'elenco delle vie vicinali (art. 20 all. F, legge 2248/1865), che tuttavia no... _OMISSIS_ ...costitutivo, ma soltanto dichiarativo, per cui il soggetto che intenda affermare la natura privata della via, può agire per ottenere l'accertamento negativo dell'esistenza del diritto di uso pubblico.

La giurisdizione su tali controversie sarà del G.O., in quanto il privato cittadino non contesta la legittimità delle modalità di esercizio del potere comunale di classificazione delle strade (cioè il c.d. «cattivo uso del potere»), ma, affermando la natura privata della via, finisce col negare in radice l'esistenza di un tale potere per difetto dei presupposti, esercitando una actio negatoria servitutis [11].

In passato tale conclusione era stata messa in dubbio da alcune pronunzie di primo grado [12], che avevano concluso che dette co... _OMISSIS_ ...trassero nella giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di urbanistica di cui all'art. 34 d. lgs. 80/1998, in quanto riconducibili al concetto di «uso del territorio». Tale opinione è tuttavia rimasta isolata, ed è da ritenere che essa non sia più sostenibile dopo che l'art. 34 d. lgs. 80/1998 è stato censurato con dalla Corte Costituzionale con la sentenza 204/2004, che, come noto, ha chiarito che il legislatore può attribuire alla giurisdizione esclusiva del G.A. soltanto quelle controversie in cui la P.A. agisca come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi [13].

Come ben si può comprendere i problemi sorgono nel caso in cui manchi l'inserimento della via nell'elenco di cui si è detto, situazione che, pur non essendo su... _OMISSIS_ ...r sé a dimostrare l'assenza di un uso pubblico [14], sposta in capo alla P.A. l'onere di provare caso per caso la «pubblicità» della strada quoad usum [15].

A tal fine, secondo una costante giurisprudenza costante[16], è necessaria la sussistenza congiunta di tre elementi, il cui accertamento è demandato al giudice di merito e non è censurabile in Cassazione se non nei limiti del vizio di...


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Autore

Doro, Fabio

magistrato TAR