Vincolo preordinato all'esproprio e conformità urbanistica dell'opera

Nelle fasi iniziali della realizzazione dell’opera pubblica, coincidenti con le fasi iniziali della procedura espropriativa, occorre verificare la presenza del vincolo preordinato all’esproprio.

Soprattutto in passato, le amministrazioni si accontentavano di appurare la conformità urbanistica dell’opera, procedendo in sua mancanza (e solo in sua mancanza) alla variante urbanistica ai sensi del quinto comma dell’articolo 1 della 1/78, sulla base della convinzione che vincolo e conformità urbanistica fossero la stessa cosa.

Ma dopo il TU e dopo le più recenti leggi urbanistiche regionali è divenuto necessario ripensare al rapporto tra conformità e vincolo preordinato all’esproprio.

Per emanare il decreto di esproprio – dispone l’art. 8 TU – occorrono tre presupposti:
che l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale e sul bene da espropr... _OMISSIS_ ...apposto il vincolo espropriativo (8.1.a);
che vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità (8.1.b);
che sia stata determinata, anche in via provvisoria, la indennità di esproprio (8.1.c).
«L’articolo 8 chiarisce una volta per tutte che il vincolo preordinato all’esproprio è il presupposto fondamentale per l’ablazione della proprietà immobiliare», affermando esplicitamente che «il provvedimento di esproprio costituisce l’atto terminale di un terzo procedimento, collegato ad altri due precedenti procedimenti, che terminano rispettivamente con: a) l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio (che concerne l’individuazione delle aree occorrenti); b) la dichiarazione di pubblica utilità (che concerne il quid da realizzare sull’area, già individuata in sede di imposizione del vincolo» [1].

È emersa l’opinione [2] che il testo u... _OMISSIS_ ...ciso profondamente sull’impostazione della legge fondamentale urbanistica (L 1150/1942), incentrata sulla distinzione tra zonizzazione, attuata dal piano regolatore generale, e localizzazione, riservata agli strumenti attuativi.

Secondo tale prospettazione, i tradizionali vincoli conformativi rimessi alla zonizzazione di P.R.G. (CASS 173/2001), nel sistema del Testo unico, non potrebbero che avere funzione di vincolo espropriativo, essendo quest’ultimo discendente dallo stesso Piano regolatore generale.

Nel sistema del Testo unico si assisterebbe ad un P.R.G. “panespropriativo” o c.d. “autoesecutivo”, le cui previsioni non richiederebbero ulteriori specificazioni; la localizzazione sarebbe conseguenza del Piano regolatore, come è dato dedurre dalle disposizioni di cui all’art. 8 ed art. 9.1, in forza del quale il bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l... _OMISSIS_ ...approvazione del piano urbanistico generale, o sua variante, che prevede la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità.

L’attribuzione di effetti preespropriativi alla previsione di piano regolatore, comporterebbe rilevanti conseguenze sulla natura dei vincoli discendenti dalle destinazioni pubblicistiche impresse in sede di zonizzazione (ad es. zona F) e conseguenti riflessi sulla durata del vincolo e sull’indennità di espropriazione.

In buona sostanza, secondo l’impostazione riferita, la destinazione di un bene ad una utilizzazione pubblica impressa con il piano regolatore, alla luce del disposto dell’art. 9.1, assumerebbe automatica valenza di imposizione di vincolo preordinato all’esproprio, addivenendo a riconoscere alla zonizzazione attuata dal piano regolatore natura espropriativa, con la relativa conseguenza da un lato di assimilare il vincolo espropriativo alla conformità urbanist... _OMISSIS_ ...;altro di prevedere la decadenza e l’irrilevanza nella determinazione dell’indennità di tutte le zone pubblicistiche.

L’analisi delle disposizioni del testo unico dedicate alla fase urbanistica del procedimento espropriativo, induce, in verità, ad attuare una netta distinzione tra conformità urbanistica non immediatamente preordinata all’esproprio e vincolo urbanistico immediatamente preordinato all’esproprio, ovverosia tra la generica compatibilità di una zonizzazione con una determinata tipologia di interventi realizzabili sul territorio, cioè l’astratta suscettibilità di un terreno avente una particolare qualificazione urbanistica ad ospitare una eventuale opera pubblica di un certo tipo [3] – da un lato –, e la concreta previsione nello strumento urbanistico di una ben precisa opera pubblica, passata dalla potenza all’atto, il cui progetto sia stato specificamente approvato e puntualmente localiz... _OMISSIS_ ...rticolari, rendendo ineluttabile e attuale il loro esproprio – dall’altro lato –.

Nonostante la tradizionale promiscuità concettuale tra conformità urbanistica dell’opera e vincolo preordinato all’esproprio continui tralaticiamente a sopravvivere, anche in giurisprudenza [4], è ormai inevitabile superare i vecchi schemi prendendo atto di tale fondamentale differenza, evincibile chiaramente dal TUE, e in particolare dagli articoli 8, 9 e 10.

Nel sistema del DPR 327/2001 non pare infatti affatto sufficiente, ai fini dell’espropriazione, che l’opera da realizzare sia meramente compatibile con la zonizzazione attuata con il piano regolatore generale, secondo l’impostazione della legge fondamentale urbanistica 1150/1942 (per la quale compito del PRG è la zonizzazione, mentre la localizzazione è demandata alla strumentazione di attuazione), ma si richiede l’apposizione del vincolo espropriativ... _OMISSIS_ ...ocalizzazione puntuale dell’opera pubblica nello strumento urbanistico.

Sul piano letterale, infatti, l’art. 8.1.a impone due requisiti: che la specifica opera da realizzare sia – non semplicemente “possibile”, ma – prevista nello strumento urbanistico generale o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia apposto il vincolo preordinato all’esproprio.

Anche l’articolo 10.1 è esplicito in proposito: se la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, il vincolo preordinato all’esproprio non c’è ed occorre apporlo.

Poiché l’espropriazione è strumento funzionale, secondo la definizione data dallo stesso testo unico (1), alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, l’esecuzione di queste ultime richiede dunque la loro puntuale previsione, attraverso... _OMISSIS_ ...zione del vincolo espropriativo.

Secondo l’articolo 1.2 «Si considera opera pubblica o di pubblica utilità anche la realizzazione degli interventi necessari per l’utilizzazione da parte della collettività di beni o di terreni, o di un loro insieme, di cui non è prevista la materiale modificazione o trasformazione».

La nozione di vincolo espropriativo come localizzazione di un’opera trova conferma anche in altre disposizioni: l’art. 9 nel disciplinare l’apposizione del vincolo espropriativo, sancisce che il bene è sottoposto a vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale ovvero una sua variante che «prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità»; il successivo art. 10 individua altri strumenti di apposizione del vincolo (accordo di programma, conferenza di servizi ecc..), nel caso in ... _OMISSIS_ ...zione dell’opera pubblica o di pubblica utilità non sia prevista dal piano urbanistico generale.

Il senso delle menzionate basilari disposizioni del testo unico appare sufficientemente chiaro:

1) per poter espropriare non è sufficiente la mera compatibilità di determinate opere con l’azzonamento, o la previsione nelle NTA della mera possibilità di realizzare in una certa zona un certo tipo di opera, ma è necessario che nel PRG sia riportata la specifica opera pubblica che si intende realizzare e per la quale occorre espropriare;

2) la semplice funzione vincolistica di una determinata zonizzazione, volta a salvaguardare dall’edificazione un ambito territoriale più o meno esteso (ad esempio allo scopo di preservarne e valorizzarne la vocazione agricola, come il verde agricolo), non può essere considerata di per sé opera pubblica o di pubblica utilità, in quanto un’opera pubblica o di pubblica utilità può ... _OMISSIS_ ...e nella realizzazione di interventi non comportanti una materiale trasformazione del fondo, ma deve pur sempre trattarsi di “interventi”, cioè di ingerenze attive della p.a. finalizzate a garantire direttamente o indirettamente la fruizione pubblica del bene, comprimendo in concreto le facoltà di godimento del fondo da parte del proprietario. Pertanto, un mero divieto di edificabilità afferente ad un vincolo paesistico o una mera zonizzazione a verde possono essere considerati limiti conformativi alla proprietà privata, ma non certo, in sé, opere pubbliche o di pubblica utilità.

In assenza della localizzazione dell’opera, essendo l’apposizione del vincolo fase indefettibile del procedimento espropriativo (8), si rende necessaria - ai fini dello stesso - apposita variante, secondo le modalità di cui all’art. 9 e segg.. Tale necessità trova riscontro non solo nel richiamato art. 8, bensì anche nell’art. 12.3, per i... _OMISSIS_ ...qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento di tale apposizione a norma degli articoli 9 e 10».

Che la conformità urbanistica sia qualcosa di diverso dal vincolo espropriativo, risulta anche dal combinato disposto dell’art. 10.2 ed artt. 19.1, 19.2.

La prima disposizione richiamata rinvia per l’apposizione del vincolo, qualora un’opera pubblica non sia prevista nel piano urbanistico generale, alla procedura di cui all’art. 19 comma 2 e seguenti.

L’articolo 19 è collocato sotto la Sezione III «disposizioni sull’approvazione di un progetto di un’opera non conforme alle previsioni urbanistiche» del Capo III.

Il primo comma dell’articolo 19 recita: «quando l’opera da realizzare non risulta conforme alle previsioni urbanistiche, la variante al pi... _OMISSIS_ ...può essere disposta con le forme di cui all’articolo 10 comma 1, ovvero con le modalità di cui ai commi seguenti».

Questa norma ribadisce l’indiscusso principio [5] secondo il quale le opere pubbliche, così come quelle private, quando non provvisorie [6], debbono essere urbanisticamente conformi, dovendosi diversamente variare il piano.

Ora, l’esclusione del primo comma dell’articolo 19 da parte dell’articolo 10 secondo comma, comporta che il meccanismo di variante urbanistica previsto nei commi due e seguenti dell’articolo 19 si applichi a due distinte fattispecie:

a) opere non conformi (19.1)

b) apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (10.2).