Vincoli cimiteriali e poteri di pianificazione comunale dopo la legge 166 del 2002

Introduzione Dopo la completa ricostruzione storica della disciplina del vincolo cimiteriale compiuta dal precedente relatore, nel mio intervento vorrei invece analizzare più nello specifico le novità apportate all’art. 338 del TU leggi sanitarie dalla legge 166 del 2002, mettendo a fuoco le problematiche salienti che riguardano questo istituto alla luce della sua nuova disciplina.

Tratterò, quindi, in primo luogo dei rapporti fra vincolo cimiteriale e pianificazione urbanistica, mi occuperò poi del nuovo modo in cui la norma configura il potere di riduzione della fascia di rispetto. Farò ancora alcune considerazioni in merito alla dibattuta questione della natura assoluta o relativa del vincolo alla luce della nuova disciplina e chiuderò dedicando ... _OMISSIS_ ...l potere comunale di pianificazione delle aree che vi ricadono.

Rapporti fra vincolo cimiteriale e pianificazione urbanistica La giurisprudenza ha sempre ritenuto che la fascia di rispetto cimiteriale costituisca una limitazione legale della proprietà che opera ex sé, indipendentemente dalla sua recezione nel PRG o in altro strumento urbanistico. Il vincolo è istituito direttamente dalla legge per la tutela di superiori interessi pubblici e non può essere in alcun modo derogato dal piano regolatore comunale. Pertanto, un’eventuale difforme previsione del PRG non sarebbe in alcun modo idonea ad affievolirne l’efficacia, dovendo l’obbligo di distanza dal cimitero considerarsi prevalente su ogni diversa destinazione delle aree che vi ricad... _OMISSIS_ ...ria 626/03, Cass. 9503/98, CDS, V, 519/06).

L’originaria formulazione dell’art. 338 del TU delle leggi sanitarie, teneva rigidamente distinto il potere di pianificazione urbanistica anche da quello di riduzione del vincolo cimiteriale. Quest’ultimo, infatti, era attribuito al Prefetto il quale lo esercitava su proposta del Consiglio Comunale, previo parere della autorità sanitaria.

Le modifiche introdotte dall’art. 28 della L. 166/02 hanno, almeno in apparenza, ridotto le distanze fra i due procedimenti.

Infatti, il potere di riduzione del vincolo è stato attribuito direttamente al Consiglio Comunale, che è il medesimo organo competente ad adottare il PRG. Inoltre, anche gli stessi presupposti per poter a... _OMISSIS_ ...riduzione della fascia di rispetto sembrano coincidere con scelte pianificatorie relative alla localizzazione di un’opera pubblica o alla programmazione di un intervento urbanistico.

Nonostante queste coincidenze, però, gli aspetti urbanistici relativi alla localizzazione dell’opera o dell’intervento, devono essere anche oggi tenuti distinti dalle valutazioni proprie del procedimento di riduzione del vincolo cimiteriale.

Infatti, il procedimento di riduzione del vincolo continua a caratterizzarsi per la natura sanitaria dell’interesse primario perseguito come è testimoniato dal fatto che esso non può positivamente concludersi senza il parere favorevole della competente azienda sanitaria locale. A tale interesse primario... _OMISSIS_ ...8 della legge 166/02 ha affiancato anche una considerazione degli interessi paesaggistici.

In entrambi i casi, tuttavia, le valutazioni che il Consiglio Comunale e la ASL sono chiamati a compiere non riguardano gli aspetti afferenti la localizzazione urbanistica dell’opera (come la sua necessità, accessibilità, i suoi riflessi sugli insediamenti limitrofi, etc.), che si presumono già valutati a monte in altra sede, ma la compatibilità della sua presenza con la vicinanza del cimitero.

Il procedimento di riduzione del vincolo non può quindi sostituire o assorbire quello urbanistico relativo alla localizzazione dell’opera o dell’intervento che si decida di realizzare ad una distanza inferiore dai 200 dal perimetro cimiteriale.|... _OMISSIS_ ...Ammettere ciò significherebbe sottrarre importanti decisioni relative all’assetto del territorio al procedimento classico di adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici e, quindi, alla possibilità di tutti i cittadini di presentare osservazioni.

Inoltre, la riduzione della fascia di rispetto non potrebbe valere come apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione data la tipicità degli atti amministrativi che, secondo gli artt. 9 e 10 del TU per le espropriazioni, possono avere tale effetto (in tal senso TAR Catanzaro 1469/08).

Sarei invece più possibilista sul fatto che il procedimento di riduzione del vincolo possa svolgersi contestualmente a quello di adozione ed approvazione del PRG.

Nulla vieta, a ... _OMISSIS_ ... la ASL possa essere chiamata a pronunciarsi sulla ammissibilità della riduzione in questa fase, purché, l’opera o l’intervento urbanistico che l’Amministrazione intende localizzare nella fascia di rispetto siano sufficientemente individuati, posto che, come meglio vedremo, oggi non può più considerarsi ammissibile una generalizza diminuzione della distanza cimiteriale che non sia collegata alla necessità di realizzare ivi specifiche opere o interventi.

Il potere di riduzione della fascia di rispetto La versione dell’art. 338 precedente alle modifiche apportate dalla L. 166/02 prevedeva che la distanza di 200 metri che doveva separare i cimiteri dal centro urbano potesse essere ridotta fino a 50 metri nei comuni con popolazione superi... _OMISSIS_ ...bitanti e fino a cento metri negli altri comuni. Il potere di disporre la riduzione era attribuito al Prefetto che godeva in proposito di ampia discrezionalità dovendo valutare in positivo la sussistenza di gravi motivi ed in negativo la insussistenza di motivi ostativi di natura igienica.

La norma fu concepita in un periodo di forte incremento della popolazione urbana (specie al centro nord) dovuto alla rapida industrializzazione del paese. In tale contesto non si voleva che l’espandersi dei “centri abitati” potesse essere, in particolari circostanze, ostacolato dall’obbligo di distanza dai cimiteri a cui essi progressivamente si avvicinavano.

Lo scopo originario del potere di riduzione della fascia di rispetto, pertant... _OMISSIS_ ...llo di consentire la realizzazione singole di opere in deroga alla generale previsione di inedificabilità, ma quello di autorizzare un complessivo arretramento del raggio di azione del vincolo con conseguente restituzione delle aree ad esso sottratte agli ordinari poteri di disciplina del territorio devoluti al Comune.

L’art. 28 della L. 166/02 ha apportato notevoli modifiche al sopra ricordato assetto normativo.

Anche ad una prima lettura della nuovo testo dell’art. 338 del TULS appare evidente che la riduzione della fascia di rispetto non è più configurata come una generale possibilità di arretramento della distanza del cimitero da un centro abitato in progressivo avanzamento, ma come strumento atto a consentire l’inserim... _OMISSIS_ ...interno della stessa di singole opere pubbliche o private.

Il presupposto per poter procedere alla riduzione del vincolo, infatti, non è più genericamente individuato nella sussistenza di “gravi motivi” la cui individuazione in concreto è lasciata alla discrezionalità dell’organo decidente, ma deve consistere nella esecuzione di opere o interventi pubblici, oppure nella realizzazione di opere urbanisticamente non invasive come parcheggi, impianti sportivi, serre,...


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Autore

Gisondi, Raffaello

Magistrato del TAR di Firenze