Il giudice amministrativo: danno da omessa ripianificazione delle zone bianche

Tuttavia, il quadro giurisprudenziale sembra lontano dal trovare un assetto definito, sol che si consideri che l’operatività del meccanismo della pregiudiziale amministrativa è stata affermata recentemente dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato [1] e della Suprema Corte [2] in relazione al danno da comportamento omissivo dell’amministrazione per mancata nuova regolamentazione urbanistica dell’area di proprietà del privato istante a seguito della scadenza dei vincoli preordinati all’esproprio o aventi contenuto sostanzialmente espropriativo [3].

Alla scadenza del quinquennio di efficacia del vincolo urbanistico, in assenza di reiterazione, la giurisprudenza amministrativa maggioritaria afferma l’assoggettabilità delle relative zone alla disciplina delle cc.dd. «zone bianche» [4]. Ciò in quanto, per un verso, la scadenza del termine quinquennale di operatività dei vincoli previsti dagli strumenti urbanistici... _OMISSIS_ ...so di mancata approvazione dei necessari strumenti attuativi determina la perdita di efficacia ex nunc e, per altro verso, è escluso che possa rivivere la disciplina urbanistica anteriore all’imposizione del vincolo [5].

In altri termini, essendo stata abrogata la disciplina urbanistica precedente e divenuta inefficace quella sopravvenuta, la zona soggetta a vincolo decaduto deve ritenersi soggetta alla disciplina prevista dall’art. 4, ult. comma, l. 28 gennaio 1977, n. 10, che disciplina l’utilizzabilità dei terreni nei comuni privi di strumenti urbanistici generali: la norma è volta a dettare un disciplina transitoria e con finalità di salvaguardia, in relazione ai casi in cui manchi un’apposita disciplina urbanistica [6].

La giurisprudenza ha, altresì, precisato che l’applicazione della disciplina relativa ai comuni privi di regolamentazione urbanistica non fa venir meno l’obbligo del comune d... _OMISSIS_ ... più presto, all’integrazione del piano divenuto parzialmente inoperante ovvero all’approvazione di un nuovo piano regolatore generale [7].

L’amministrazione, a fronte di un vincolo ormai decaduto può anche disporne la rinnovazione, con idonea motivazione; tuttavia, non può rimanere inerte sacrificando indeterminatamente gli interessi del privato, atteso che, secondo costante giurisprudenza, anche gli atti amministrativi generali di pianificazione e programmazione sono assoggettati al dovere di conclusione del procedimento di cui all’art. 2, l. n. 241 del 1990 [8]. Al riguardo, ritiene la giurisprudenza che, a fronte di una richiesta di ripianificazione di un’area soggetta a vincolo di inedificabilità ormai decaduto, la P.A. è tenuta ad adottare un provvedimento decisorio, dovendo comunque concludere - ai sensi degli artt. 2 e 3, l. n. 241 del 1990 - il procedimento ad istanza di parte con l’adozione di un provvedimen... _OMISSIS_ ...RLF|
La decadenza dei vincoli, determinando una situazione di inedificabilità pressoché assoluta, ha carattere provvisorio, dovendo l’Amministrazione procedere il più rapidamente possibile all’obbligatoria integrazione del piano divenuto parzialmente inoperante, potendo il privato, nell’inerzia della Amministrazione, promuovere interventi sostitutivi oppure agire in via giurisdizionale, seguendo il procedimento del silenzio-rifiuto [9].

Peraltro, la giurisprudenza, ha, di recente, puntualizzato che, nel caso di decadenza dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione o che comunque incidano significativamente sul valore economico della proprietà privata, l’obbligo del Comune di procedere alla nuova pianificazione dell’area rimasta priva di disciplina urbanistica non richiede l’iniziativa di parte, ma va ricondotto al novero degli adempimenti attivabili d’ufficio, in quanto risponde prioritar... _OMISSIS_ ...lico e generale interesse alla definizione di un razionale ed ordinato assetto del territorio, che tenga conto ed assicuri la salvaguardia dei valori culturali, urbanistici ed ambientali ivi esistenti.

Pertanto, l’Amministrazione è tenuta, senza che si ravvisi la necessità di esserne sollecitata da un’apposita istanza del privato interessato, ad avviare il procedimento finalizzato alla riqualificazione dell’area mediante una specifica ed appropriata destinazione urbanistica [10]. In tal caso, essendo l’obbligo della P.A. di provvedere imposto d’ufficio dai principi generali che presiedono all’esercizio dell’azione amministrativa, deve ritenersi che, ai fini della formazione del provvedimento tacito di silenzio-rifiuto impugnabile, non sia indispensabile la previa presentazione di un’istanza da parte del soggetto interessato, ma sia, tutt’al più, richiesta la sola notifica di un atto di diffida e messa... _OMISSIS_ ...squo;Amministrazione, ai sensi dell’art. 25, comma 1 e 2, d.P.R. n. 3 del 1957 [11].

La giurisprudenza nega, quindi, che la disciplina edificatoria propria della zona bianca possa, per un verso, costituire un beneficio completo per colui che intende costruire e, per altro verso, possa configurarsi quale pretesto per l’amministrazione per esimersi dal proprio fondamentale obbligo di imprimere specifiche destinazioni alle diverse aree del territorio comunale mediante un assetto coerentemente pianificato [12].

Peraltro, la ripianificazione dell’area alla scadenza del vincolo si rende necessaria anche in ragione dell’eventuale sopravvenire di esigenze pubbliche, diverse da quelle poste a fondamento dell’originario assetto urbanistico, che impongano il divieto sull’area, nella quale il precedente vincolo sia decaduto, anche dell’edificazione propria delle cc.dd. zone bianche.

Come si not... _OMISSIS_ ...ferta al proprietario dell’area inutilmente vincolata si traduce nel riconoscimento di un interesse legittimo pretensivo alla riqualificazione dell’area da parte dell’amministrazione, con la precisazione che, comunque, «in capo al proprietario inciso dalla reiterazione dei vincoli urbanistici a contenuto espropriativo non è ravvisabile alcun affidamento speciale, considerato che l’area era già soggetta a vincolo, con la conseguenza che non è comunque configurabile una aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell’Amministrazione, ma solo un’aspettativa generica ad una reformatio in melius analoga a quella di ogni altro proprietario che aspira ad una utilizzazione più proficua dell’immobile» [13].

Pertanto, in caso di omissione dell’Autorità comunale all’obbligo di dettare una nuova disciplina urbanistica a seguito della decadenz... _OMISSIS_ ... contenuto espropriativo, la lesione del bene della vita s’identifica non già nello jus aedificandi, bensì nell’interesse alla certezza in ordine alle possibilità di adeguata e razionale utilizzazione della proprietà, atteso che la provvisorietà del regime urbanistico caratterizzato dall’applicazione dei limiti di salvaguardia di cui all’art. 4, ult. comma, l. n. 10/1977, previsti da tale norma per le aree bianche, se da un lato non elimina una redditività del fondo diverso dallo sfruttamento edilizio, dall’altro non crea nel proprietario alcuna aspettativa in ordine al conferimento di particolari qualità edificatorie oltre quei limiti e, ancor meno, riguardo a possibili lottizzazioni [14].

Nell’ipotesi in cui l’amministrazione comunale non procedesse tempestivamente alla ripianificazione dell’area, la tutela del privato, secondo ripetuta affermazione della giurisprudenza, si sostanzia nel diritto di ... _OMISSIS_ ...te all’inerzia mediante gli strumenti della richiesta di interventi sostitutivi della regione ovvero dando impulso al meccanismo di tipizzazione del silenzio e la sua successiva impugnazione innanzi al G.A. [15], poiché l’accertamento della violazione dei doveri di correttezza e buona fede da parte dell’Amministrazione nasce per effetto della sentenza conclusiva del giudizio di tipizzazione del silenzio [16].

E’ in questo contesto che si pone il problema, di recente affrontato dalla giurisprudenza, relativo alle condizioni di risarcibilità del danno da omessa ripianificazione dell’area per effetto della scadenza degli strumenti urbanistici preesistenti (danno che, ad esempio, può consistere nell’impossibilità per il privato, causata dallo stato di incertezza sulla destinazione del bene, di costruire sull’area interessata da vincoli di inedificabilità decaduti da molti anni).

In relazione a tale fat... _OMISSIS_ ...siglio di Stato [17] ritiene operante il meccanismo della pregiudiziale amministrativa, osservando che, una volta che un vincolo di inedificabilità sia decaduto per il decorso del termine quinquennale di efficacia stabilito dall’art. 2, l. 19 novembre 1968 n. 1187, se il Comune non ha provveduto a pianificare nuovamente l’area interessata il proprietario può sì pretendere il risarcimento dei danni causati dal protrarsi dello stato di incertezza sull’impiego del bene, ma la domanda risarcitoria presuppone che il Comune sia rimasto inerte anche dopo l’intervenuto accertamento in sede giurisdizionale del silenzio dallo stesso serbato a seguito della diffida dell’interessato. Sicché, qualora l’interessato abbia omesso di far constatare l’inattività dell’amministrazione, alla quale nella sostanza ha in tal modo mostrato di prestare acquiescenza, il ritardo in questione non comporta l’obbligo di risarcire il danno.|... _OMISSIS_ ...Alla medesima conclusione era pervenuta la Suprema Corte [18], affermando che, dopo l’attivazione della procedura della messa in mora, di cui all’art. 25, d.P.R. 25 gennaio 1957, n. 3, e l’accertamento, innanzi al giudice amministrativo dell’illegittimità del silenzio del Comune sull’istanza di ripianificazione dell’area bianca di proprietà del ricorrente, «l’eventuale profilo di danno che il protrarsi dello stato d’incertezza può arrecare alla sfera soggettiva del proprietario, al di là della mera attribuzione di poteri di reazione procedimentale all’inerzia amministrativa, scaturisce solo all’esito di un accertamento giudiziale dell’inadempimento all’obbligo della ripianificazione, cui il proprietario dell’area dimostri di avere specifico interesse, attivando la procedura di annullamento del silenzio.

In virtù della pronuncia si crea nel ricorrente un’aspettativa ... _OMISSIS_ ...ottenere una disciplina dell’area, quale che sia, ma comunque idonea a porre fine allo stato di incertezza urbanistica. Solo in caso di persistente inerzia successiva alla tipizzazione del silenzio, potrebbe verificarsi un fatto lesivo commisurabile agli obblighi di correttezza e buona fede che i nuovi principi in tema di responsabilità amministrativa esigono nel momento in cui si instaura tra cittadino e pubblica amministrazione un contatto qualificato».

Tale avviso è stato, di recente, ribadito chiaramente dalla Suprema Corte [19].

E’ evidente come questa impostazione riproponga la necessità di un (previo) accertamento da parte del giudice amministrativo dell’illegittimità della condotta omissiva della P.A., sul ritenuto presupposto che l’inerzia che dà titolo al risarcimento può essere solo quella protratta dopo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio. Detto in altri termini, l’ammis... _OMISSIS_ ...domanda risarcitoria è condizionata al positivo esperimento del rimedio in forma specifica, costituito dal ricorso diretto a far dichiarare l’illegittimità dell’inerzia dell’amministrazione in ordine alla ripianificazione urbanistica dell’area.

A fondamento di tale conclusione si pone l’implicita considerazione che la scadenza del termine quinquennale del vincolo di destinazione di piano impresso in base all’art. 2, l. n. 1187/1968 ha come conseguenza che l’area interessata dall’atto impositivo del vincolo risulta sprovvista di regolamentazione urbanistica (c.d. vuoto urbanistico) e vada assoggettata alla disciplina dell’art. 4, ult. comma, l. n. 10 del 1977 (prevista per i comuni privi di strumenti urbanistici generali), con efficacia provvisoria fino all’obbligatoria integrazione del piano (o del programma di fabbricazione), divenuto parzialmente inoperante, da parte dell’Autorità comunale... _OMISSIS_ ...ne di provvisoria inedificabilità, che vale, comunque, sia pur lato sensu, a conformare l’area, ove non rimossa sollecitamente dall’Autorità comunale, dev’essere contestata dall’interessato con gli strumenti che l’ordinamento appronta avverso il silenzio dell’Amministrazione.

Questa tesi suscita perplessità e si espone alle medesime obiezioni svolte, in generale, riguardo alla trasposizione della regola della pregiudizialità all’azione risarcitoria per danno da silenzio e da ritardo.

Come ...