La concentrazione di cubatura: l'indennità in caso di espropriazione

Nozione La dottrina definisce la perequazione la possibilità data al proprietario di un lotto di potere trasferire liberamente la superficie lorda d’uso, generata dall’indice fondiario indicato dal piano urbanistico, a patto di cedere al comune l'area da destinare ad attrezzature o a finalità pubbliche (Urbani P. Conformazione della proprietà, diritti edificatori e moduli di destinazione d’uso dei suoli, in Urb. App., 2006, 905).

La previsione perequativa ha funzione di incentivare l'adesione spontanea dei proprietari agli obiettivi collettivi.

Le aree interessate sono quelle oggetto di previsioni edificatorie o quelle vincolate o che saranno vincolate per la realizzazione di attrezzature pubbliche o per la realizzazione di in... _OMISSIS_ ...lizia economica popolare.

Alle aree soggette è attribuito un indice di cubatura utilizzabile su altri lotti. Tale cubatura diventa realizzabile dopo la cessione.

In questo senso la perequazione costituisce un superamento dell'urbanistica vincolistica in quanto l’attribuzione di un premio al proprietario che aderisce alla proposta di cessione realizza l’effetto di consentire senza oneri per l’amministrazione l’acquisizione di aree da destinare a servizi anche se dette aree non entrano nel patrimonio indisponibile del comune mancando una idonea disposizione di legge.

La tendenza più recente, quella che possiamo definire urbanistica post-vincolistica, si esprime invece attraverso strumenti urbanistici che cerc... _OMISSIS_ ...partecipe il privato nell'attuazione del disegno urbanistico anche oltre gli obiettivi egoistici che egli è razionalmente orientato a perseguire.

Il pianificatore, assegnando a tutti i suoli compresi nel comparto una medesima potenzialità edificatoria, pone le condizioni affinché il perseguimento di tali finalità avvenga in coincidenza con il contestuale raggiungimento di obiettivi collettivi, in termini di cessione di aree a verde o di formazione di opere destinate ad uso collettivo.
E’ evidente che l’effetto delle norme può realizzarsi solo quando si verifica la collaborazione dei proprietari interessati.

Se questi restano fermi su posizioni di chiusura nessuna perequazione è possibile.

La stessa amminist... _OMISSIS_ ...vincolata dalla proposta perequativa; essa, infatti, non può rifiutare l’adesione solo parziale di alcuni proprietari se non è tassativamente stabilito dalle norme di piano.

L’alternatività del modello al procedimento ablatorio Questa modalità di manifestazione della precettività pianificatoria ha la precipua funzione di legare vantaggi ed oneri che gravano sul costruttore mediante un vincolo di necessaria contestuale attuazione. Questo legame consente, all'interno dei comparti perequativi, di evitare il ricorso all'esproprio e di assicurare l'effettiva realizzazione degli interventi di urbanizzazione.

La localizzazione, entro un piano perequativo, non ha dunque valenza di vincolo preordinato all'ablazione, ma ha unicamente la funzi... _OMISSIS_ ...minare gli obiettivi collettivi cui è subordinato il perseguimento dei vantaggi che i privati possono ottenere con le trasformazioni edilizie. (Boscolo E. Espropriazione: la giurisprudenza della cedu e l'urbanistica regionale tra perequazione, compensazione e premialità, in Foro Amm. TAR, 2005, 1334).

Il procedimento ablatorio diventa residuale come estrema risorsa per l’amministrazione nel caso in cui nessun proprietario abbia aderito all’iniziativa.

Nel caso di adesioni solo parziali l’amministrazione deve attivarsi con il procedimento espropriativo solamente per la parte residua.

Non c’è di fatto nessuna preclusione al procedimento ablatorio, ma solo la sua eventuale sostituzione nell’ambito... _OMISSIS_ ...enza che vuole imporre la realizzazione degli obiettivi urbanistici attraverso accordi con i soggetti interessati con evidenti risparmi procedimentali e di relativo contenzioso.

La molla per fare scattare l’accordo è l’aspetto premiale che favorisce chi aderisce spontaneamente alle disposizioni di piano.

Alla cessione bonaria delle aree dietro corrispettivo in questi casi si sostituisce una cessione bonaria degli immobili in cui il corrispettivo è costituito dalla cubatura che il proprietario può realizzare su altri lotti.

La mancanza di fonti nazionali Mancano delle disposizioni generali stabilite dal legislatore nazionale per realizzare la perequazione. Alcuni principi sono fissati dalla legislazione regionale, ma l... _OMISSIS_ ... trovano nelle disposizioni di attuazione dei piani regolatori generali che hanno disciplinato l’istituto.

La giurisprudenza ammette la possibilità di introdurre la perequazione in assenza di specifiche previsioni legislative.

Essa ritiene che sia possibile introdurre la perequazione nella pianificazione comunale anche in assenza di specifiche previsioni nella legislazione nazionale e regionale.

Del resto il dibattito si è arricchito di opinioni di contenuto opposto, espresse da chi ritiene che di perequazione abbia senso parlare solo de iure condendo (D'Angelo G., L'illegittimità dei piani regolatori generali in assenza di zonizzazione, in Urb. App., 2002, 451).

La giurisprudenza ha affermato che esiste nell'... _OMISSIS_ ...anistico, non meno che in tutto il diritto pubblico, in applicazione del più generale principio di legalità, un inderogabile principio di nominatività e tipicità degli strumenti urbanistici.

Per questo una p.a. non può adottare od approvare una figura di piano di organizzazione del territorio che non corrisponda per presupposti, competenze, oggetto ed effetti ad uno schema già predeterminato, in via generale ed astratta, da una norma principale dell'ordinamento (Cons. St., Sez. IV, 7 novembre 2001, n. 5721, in Riv. Giur. Ed, 2002, I, 151).

In altri termini, la possibilità di perequare non può essere per nulla considerata implicita nel sistema e la sua compatibilità con la legislazione vigente va dimostrata.

La questione può presen... _OMISSIS_ ...imento ai piani regolatori che, in numero sempre crescente, fanno ricorso a questa tecnica in assenza di un’esplicita copertura legislativa regionale.

Il ragionamento può prendere le mosse da un principio giurisprudenziale: le sentenze che ancora di recente si sono fatte carico di identificare il contenuto essenziale del p.r.g. hanno rinvenuto tale nucleo irrinunciabile nella suddivisione del territorio in zone, secondo la fondamentale disposizione contenuta nell'art. 7, della l. 1150 del 1942.

È questo l'elemento per il quale è stata ritenuta incompatibile con tale principio una microzonizzazione che finiva per parcellizzare eccessivamente le scelte pianificatorie, facendo perdere il carattere di omogeneità alle singole zone (T.A.R. Lomba... _OMISSIS_ ...cia, 20 novembre 2001, n. 1000, in Riv. Giur. Ed., 2002, I, 496).

Per la giurisprudenza l'art. 7 della l. urb. – là dove prevede che il p.r.g. deve indicare "la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate all'espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona", esprime l'adesione del legislatore nazionale alla tecnica pianificatoria dello zoning.

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Autore

Centofanti, Nicola

Avvocato in Cremona