La nuova disciplina del danno da occupazione appropriativa: l'intervento della Corte Costituzionale

Corte Cost. n. 349/2007 boccia l’art. 5 bis, comma 7 bis del d.l. n. 333/1992 Si è già detto al par. 8.2. del cap. 1 della bocciatura dell’art. 5 bis comma 7 bis del dl n. 333/19092 ad opera di Corte Cost. n. 349/2007.

La Corte esamina la censura con la quale si prospetta, per la prima volta, che la norma denunciata violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto si porrebbe in contrasto con le norme internazionali convenzionali e, anzitutto, con l'art. 1 del Protocollo addizionale della CEDU, nell'interpretazione offertane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.

Al riguardo, la Consulta premette che entrambe le ordinanze di rimessione non sollevano il problema della compatibilità dell'istituto dell'occupazione acquisitiva in quanto tale con il citato art. 1, ma censura la norma denunciata esclusivamente nella parte in cui ne disciplina la ricaduta patrimoniale. Pertanto, oggetto del thema decidendum posto dalla que... _OMISSIS_ ...tuzionalità è solo il profilo della compatibilità di tale ricaduta patrimoniale disciplinata dalla norma censurata con la disposizione convenzionale, ciò che impone di fare riferimento alle conferenti sentenze del giudice europeo di Strasburgo.

L'art. 1 del Protocollo addizionale stabilisce: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale».

La Corte europea ha interpretato tale norma in numerose sentenze, puntualmente e diffusamente richiamate nell'ordinanza di rimessione della Corte di cassazione, dando vita ad un orientamento ormai consolidato, confermato dalla Grande Chambre della Corte (per tutte, Grande Chambre, sentenza 29 marzo 2006, Scordino, dove anche una completa ricostruzione dell'indirizzo confermato dalla pronuncia), form... _OMISSIS_ ...processi concernenti la disciplina ordinaria dell'indennità di espropriazione stabilita dal citato art. 5-bis (per più ampi svolgimenti v. sentenza n. 348 in pari data).

In sintesi, relativamente alla misura dell'indennizzo, nella giurisprudenza della Corte europea è ormai costante l'affermazione secondo la quale, in virtù della norma convenzionale, «una misura che costituisce interferenza nel diritto al rispetto dei beni deve trovare il “giusto equilibrio” tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e le esigenze imperative di salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo». Pertanto, detta norma non garantisce in tutti i casi il diritto dell'espropriato al risarcimento integrale, in quanto «obiettivi legittimi di pubblica utilità, come quelli perseguiti dalle misure di riforma economica o di giustizia sociale, possono giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale effettivo». Per converso, pr... _OMISSIS_ ...mento alla disciplina stabilita dal richiamato art. 5-bis della legge qui in discussione, la Corte europea ha affermato che, quando si tratta di «esproprio isolato che non si situa in un contesto di riforma economica, sociale o politica e non è legato ad alcun altra circostanza particolare», non sussiste «alcun obiettivo legittimo di “pubblica utilità” che possa giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale», osservando altresì che, al fine di escludere la violazione della norma convenzionale, occorre dunque «sopprimere qualsiasi ostacolo per l'ottenimento di un indennizzo avente un rapporto ragionevole con il valore del bene espropriato» (sentenza 29 marzo 2006, Scordino).

La Corte europea, inoltre, nel considerare specificamente la disciplina dell'occupazione acquisitiva, ha anzitutto premesso e ribadito che l'ingerenza dello Stato nel caso di espropriazione deve sempre avvenire rispettand... _OMISSIS_ ...sto equilibrio» tra le esigenze dell'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23 settembre 1982, punto 69). Inoltre, con riferimento allo specifico profilo della congruità della disciplina qui censurata, la Corte europea ha ritenuto che la liquidazione del danno per l'occupazione acquisitiva stabilita in misura superiore a quella stabilita per l'indennità di espropriazione, ma in una percentuale non apprezzabilmente significativa, non permette di escludere la violazione del diritto di proprietà, così come è garantito dalla norma convenzionale (tra le molte, I Sezione, sentenza 23 febbraio 2006, Immobiliare Cerro s.a.s.; IV sezione, sentenza 17 maggio 2005, Scordino; IV Sezione, sentenza 17 maggio 2006, Pasculli); e ciò dopo aver da tempo affermato espressamente che il risarcimento del danno deve essere integrale e comprensivo di rivalutazione monetaria a far tempo d... _OMISSIS_ ...o illegittimo (sentenza 7 agosto 1996, Zubani).

Il bilanciamento svolto in passato con riferimento ad altri parametri costituzionali deve essere ora operato, pertanto, tenendo conto della sopra indicata rilevanza degli obblighi internazionali assunti dallo Stato, e cioè della regola stabilita dal citato art. 1 del Protocollo addizionale, così come attualmente interpretato dalla Corte europea. E sul punto va ancora sottolineato che, diversamente da quanto è accaduto per altre disposizioni della CEDU o dei Protocolli (ad esempio, in occasione della ratifica del Protocollo n. 4), non vi è stata alcuna riserva o denuncia da parte dell'Italia relativamente alla disposizione in questione e alla competenza della Corte di Strasburgo.

In definitiva, essendosi consolidata l'affermazione della illegittimità nella fattispecie in esame di un ristoro economico che non corrisponda al valore reale del bene, la disciplina della liquidazione del danno ... _OMISSIS_ ... norma nazionale censurata si pone in contrasto, insanabile in via interpretativa, con l'art. 1 del Protocollo addizionale, nell'interpretazione datane dalla Corte europea; e per ciò stesso viola l'art. 117, primo comma, della Costituzione.

D'altra parte, la norma internazionale convenzionale così come interpretata dalla Corte europea, non è in contrasto con le conferenti norme della nostra Costituzione.

La temporaneità del criterio di computo stabilito dalla norma censurata, le congiunturali esigenze finanziarie che la sorreggono e l'astratta ammissibilità di una regola risarcitoria non ispirata al principio della integralità della riparazione del danno non costituiscono elementi sufficienti a far ritenere che, nel quadro dei princìpi costituzionali, la disposizione censurata realizzi un ragionevole componimento degli interessi a confronto, tale da contrastare utilmente la rilevanza della normativa CEDU. Questa è coerente con ... _OMISSIS_ ...arantire la legalità dell'azione amministrativa ed il principio di responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati al privato. Per converso, alla luce delle conferenti norme costituzionali, principalmente dell'art. 42, non si può fare a meno di concludere che il giusto equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato non può ritenersi soddisfatto da una disciplina che permette alla pubblica amministrazione di acquisire un bene in difformità dallo schema legale e di conservare l'opera pubblica realizzata, senza che almeno il danno cagionato, corrispondente al valore di mercato del bene, sia integralmente risarcito.

In conclusione, l'art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, introdotto dall'art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996, non prevedendo un ristoro integrale del danno subito per effetto dell'occupazione acquisitiva da parte della pubblica amministraz... _OMISSIS_ ...dente al valore di mercato del bene occupato, è in contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e per ciò stesso viola l'art. 117, primo comma, della Costituzione.

Si rinvia al capitolo 4 per l’esame della disciplina recata dall’art. 2, comma 90 della legge finanziaria per il 2008 in sede di adeguamento a detta pronuncia .

La senetzna della Consulta non ha tocacto anche l’art. 55 del Tu espr che aveva recepito l’art. 5 bis comma 7 bis della nromativa del 1992, in ciò differnziandosi dalla coevca sentenza n.- 349/2007, che aveva invece bocciato espressamnete l’art. 32 del TIU espr. Commi 1 e 2, di recepmento dell’art. 5 bis.

Il profilo non appare particolarmente pregnante se si considera che l’art. 55 fa rinvio al’art. 32 bocciato dalla sentenza n. 348, risultado quindi conseguentamente travolto anch’esso in via per ... _OMISSIS_ ...e derivata.

La nuova disciplina recata dall’art. 2, comma 9, della legge n. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008) La sentenza n. 349, diversamente dalla coeva sentenza n. 348, non poneva problemi di disciplina transitoria.

Essa ha infatti non ha esaminato la compatibilità dell’in sé dell’istituto, anche alla luce delle norme convenzionali, ma solo la congruità, ritenuta inadeguata, della disciplina di liquidazione del danno. La risposta sul quid della disciplina applicabile scaturisce immediatamente dal dispositivo della sentenza impugnata, che dichiarando illegittima la norma derogatoria ai principi generali in materia di liquidazione del fatto illecito, ripristina automaticamente i principi generali della responsabilità extracontrattuale (artt. 2043 ss., in particolare 2056 c.c.).

Nella motivazione della sentenza, poi, si trovano ampie considerazioni sulla necessità che il danno nell’occupazione... _OMISSIS_ ...sia commisurato all’effettivo pregiudizio, cui conduce una valutazione di equo bilanciamento tra l’ammissibilità di un modo di acquisto della proprietà per fatto illecito, e l’interesse del proprietario ad una rifusione superiore all’indennità in modo apprezzabilmente significativo: il che non può che coincidere, anche in base alle indicazioni della Corte europea dei diritti dell’uomo, con il valore venale.

Ne deriva quindi la non necessità della disciplina legislativa di adeguamento alla sentenza della Corte Costituzionle che l’art. 2, comma 89, della legge 244/2007 (legge finanziaria per il 2008) ha invece dettato a tambur battente statuendo, alla lettera e, che nel corpo del’articolo 55 del Tu espr., il comma 1 è sostituito dal seguente: «Nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di pubblica utilità, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre ... _OMISSIS_ ...imento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene». [1]

La norma, oltre che inutile per le ragioni esposte, richia di ingenerare dubbi e perplessità che costringono a taluni sforzi ermeneutici.

Per un verso il riferimento ai suoli edificabili può porre il dubbio che il principio della risarcibilità integrale del danno concerna solo l’occupazione appropriativa maturata con riguardo a tale aree e non anche a quelle agricole, edificate e, più in generale, non edificabili. Il dilemma è da risolvere in senso estensivo, posto che la disicpline degli artt. 2043, 2056, 1223 c.c. sancisce, in assenza di deroghe che non sono più ravvisabili, il principio dela riparazione integrale valevole per ogni illecito aquiliano quale è da reputarsi in via generale la cd. accessione invertita.

Si rinvia poi al capitolo precedente per le curiose asimmetrie, gravide di sospetti di incostituzionalità che si vengon... _OMISSIS_ ...la disciplina dell’indennnità di esproprio e la normativa sul risarcimento del danno da occupazione appropriativa.

Si deve infatti osservare che le due normative (nuovo testo degli artt. 37, comma 1 e 55 del TU espr) prevedono entrambe un ristoro pari al valore venale del bene così equiparando le conseguenze di un provvedimento legittimo e di una condotta illecita e, per l’effetto, facendo venire meno ogni deterrenza verso un fenomeno patologico destinato a permanere anche in futuro in quanto sostanzialmente preservato dall’art. 43 TU espr. pur se sotto l’ombrello del provvedimento formale di esproprio in sanatoria.

Il problema è accentuato dalla considerazione che lo stesso art. 2, comma 89 (vedi cap. 3), nel riscrivere, il comma 2 dell’art. 37 cit., stabilisce che “nei casi in cui è stato concluso l'accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all'es... _OMISSIS_ ...o perché a questi è stata offerta un'indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in via definitiva, l'indennità è aumentata del 10 per cento”. Ne consegue che, in caso di cessione volontaria convenuta (o impossibilitata dalla non congrua offerta dell’amministrazione), spetterà al privato una somma superiore al valore venale del bene.

Si dà la stura, in tal guisa, ad un’asimmetr...


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Autore

De Marzo, Giuseppe

Magistrato della Corte di Cassazione