La nuova disciplina del danno da occupazione appropriativa

rsquo;art. 5 bis comma 7 bis del d.l 333/1992… La riposta alle indicazioni della Consulta è stata prevedibile ed immediata.

L'art. 3, comma 65 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 ha infatti aggiunto all'art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni dalla l. 8 agosto 1992, n. 359, il comma 7-bis, che è cosí formulato: « In caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell'indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso, l'importo del risarcimento è altresí aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma si a... _OMISSIS_ ...ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato ».

Alla luce di questo precedente, si comprende per quale ragione, il legislatore, nel delineare l'ambito oggettivo di applicabilità del comma 7-bis, ha fatto riferimento alle occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità [4].

L'ossequio alle indicazioni della Consulta ha condotto alla legittimazione normativa di quell'« indefettibile punto di partenza » dell'istituto rappresentato dalla dichiarazione di p.u.

Una delle implicazioni forse non compiutamente avvertite dal legislatore è che la disciplina è destinata ad operare anche in relazione ai casi di « utilizzazione » del suolo, per finalità di edilizia residen... _OMISSIS_ ...agevolata e convenzionata, di cui all'art. 3 della l. 27 ottobre 1988, n. 458.

Nella configurazione pretoria, infatti, l'occupazione appropriativa si verifica con esclusivo riguardo alle opere qualificabili come pubbliche, in ragione della loro realizzazione da parte di un soggetto pubblico.

Ne discende che, nel settore dell'edilizia residenziale pubblica, essa non era ravvisabile nei casi di costruzioni realizzate da soggetti privati. L'esigenza di garantire l'applicazione della regola giurisprudenziale all'intero settore, in ragione dell'identità, sul piano politico-economico, del risultato perseguito attraverso il programma edilizio, è stata soddisfatta, come puntualmente rilevato dalla sentenza 486/1991 della Corte costituzionale, dal citat... _OMISSIS_ ...a escluso la rilevanza della qualifica, pubblicistica o privatistica, del soggetto costruttore. È importante precisare che, in quest'ultima decisione, la Corte ebbe modo di ravvisare il presupposto dell'unitario trattamento degli interventi di trasformazione nel fatto che essi concernono aree incluse nei piani di zona aventi valore di dichiarazione di pubblica utilità.

Per volontà del legislatore, dunque, l'occupazione appropriativa è configurabile anche con riferimento ad alcune opere che, pur non essendo pubbliche, sono di pubblica utilità.

Quale che sia la portata dell'art. 3 l. 458/1988, deve ritenersi che la determinazione del risarcimento del danno previsto da tale norma non può sottrarsi alla nuova disciplina. Ed, infatti, per un verso, i... _OMISSIS_ ...on distingue, nel novero delle opere di pubblica utilità, quelle realizzate da soggetti pubblici, limitandosi a individuare i criteri per la liquidazione del ristoro nei casi di occupazioni illegittime; per altro verso, l'opinione contraria frustrerebbe quell'esigenza di paritario trattamento delle attività realizzatrici dei programmi di edilizia residenziale pubblica, perseguita dal legislatore ed avallata dalla Consulta.

Tale lettura della norma è stata confermata dalla giurisprudenza del S.C., con le sentenze 9 agosto 1997, n. 7440 [5] e 5 agosto 1997, n. 7202 [6], nonché di recente con 21 aprile 1999, n. 3926 [7].

Un altro profilo, relativo all'individuazione dell'ambito oggettivo di applicabilità della nuova disciplina, concerne la rifer... _OMISSIS_ ...t'ultima alle sole aree edificabili ovvero a tutti i suoli suscettibili di essere illegittimamente occupati.

La formula generale adoperata dal legislatore fa propendere per un'interpretazione estesa anche ai suoli agricoli, mentre il richiamo ai « criteri di determinazione di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento » orienta verso un'applicazione limitata alle aree edificabili [8].

Quest'ultima soluzione sembra preferibile [9].

Con la sentenza 24 luglio 1997, n. 6912 [10], la I sezione aveva ritenuto che il criterio risarcitorio individuato dal comma 7-bis all'art. 5-bis della l. 359/1992, per le occupazioni illegittime di suoli intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, trovasse applica... _OMISSIS_ ...ndo oggetto della radicale trasformazione ad opera della p.a. fosse stato un fondo agricolo [11].

I capisaldi argomentativi di tale pronuncia erano rappresentati dalla lettera delle legge, che fa riferimento ai « suoli » senza alcuna qualificazione, e dalla difficile conciliabilità dell'opposta soluzione con il principio di uguaglianza. A tale ultimo riguardo, secondo Cass. 6912/1997 la differente natura dell'area occupata non potrebbe razionalmente giustificare l'applicazione di parametri risarcitori differenti, correlati, nel caso dei suoli edificabili, al criterio indennitario di cui all'art. 5-bis, con esclusione della riduzione del 40% e applicazione dell'aumento dl 10%, e, nel caso dei suoli agricoli, al valore venale pieno.

S... _OMISSIS_ ...l'autorevolezza che gli sarebbe derivato da una pronuncia delle Sezioni unite, alle quali pure la questione interpretativa era stata rimessa [12], il principio di diritto enunciato dalla successiva Cass. 3 marzo 1998, n. 2336 [13], rappresenta un significativo ripensamento della S.C.

Tale sentenza sottolinea, in primo luogo, che, alla stregua del diritto positivo, la diversa natura dei suoli giustifica la differenziazione delle regole che presiedono alla determinazione dell'indennità d'esproprio.

L'osservazione, per un verso, è la condivisibile replica al confronto operato da Cass. 6912/1997, per altro verso si salda con l'esame delle ragioni che hanno indotto il legislatore a svincolarsi dagli oneri legati all'impiego del criterio del valore ... _OMISSIS_ ...
In particolare, Cass. 2336/1998 ricorda che la drastica riduzione dell'indennità di esproprio per i suoli fabbricabili è stata fondata sull'esigenza di depurare l'onere gravante sulla p.a. nel caso di esproprio per pubblica utilità dal « valore aggiunto determinato dall'azione della stessa p.a. e che, con riguardo ai proprietari non espropriati, viene, anche se non interamente, recuperato o attraverso misure di contribuzione all'atto dell'edificazione o attraverso la tassazione dei cosí acquisiti incrementi di valore all'atto del trasferimento del suolo [14].

Del resto, l'onere derivante dal valore espropriativo delle aree agricole, anche se caratterizzato dal principio di effettività, non ha mai costituito un problema per le finanze pubbliche, ... _OMISSIS_ ... dalla stessa formulazione dell'art. 1, comma 65 della l. n. 549/1995, dichiarato illegittimo dalla citata Corte cost. 369/1996, che, pur perseguendo il manifesto intento di contenere la spesa pubblica sul fronte dei risarcimenti derivanti dalle illegittime occupazioni, equiparò completamente i criteri di liquidazione del danno per l'illecita trasformazione dei fondi occupati a quelli previsti, in relazione alla natura dei suoli [15].

Cass. 2336/1998 ha, inoltre, ribadito l'argomento già impiegato dall'ord. 237/1997: ...


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Autore

Caringella, Francesco

Magistrato del Consiglio di Stato