Presupposti per la decretazione d'urgenza nell'espropriazione: il teatro Petruzzelli

Premessa La questione decisa dalla sentenza n. 128 del 2008 della Corte costituzionale, riguarda l’espropriazione direttamente disposta con provvedimento legislativo (decreto legge, poi convertito), del teatro Petruzzelli di Bari. Il decreto-legge e la susseguente legge di conversione non hanno retto alla verifica di costituzionalità, per la carenza dei presupposti di necessità ed urgenza della decretazione di urgenza, con conseguente vizio della legge di conversione.

L’antefatto della vicenda è particolarmente travagliato. A scorrere gli atti del giudizio incidentale di costituzionalità, le parti costituite ed intervenute narrano la vicenda (ovviamente interpretandola secondo il proprio punto di vista), con dovizia di particolari avvaloranti le proprie rispetti... _OMISSIS_ ...a vita politico-culturale della città di Bari, che poco hanno a che fare con il giudizio di costituzionalità, atteso il limitato profilo che ha interessato il giudizio incidentale nella prospettiva del parametro invocato dal Tribunale di Bari, giudice rimettente.

La questione presenta, al di là della specificità dei fatti, aspetti di grande rilevanza nell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale, costituendo la prima occasione in cui la Corte è stata chiamata a verificare i presupposti dell’art. 77, secondo comma, Cost., dopo la propria sentenza n. 171, del 23 maggio 2007, unanimemente definita come sentenza “storica”. Vi era grande attesa, in dottrina, sugli sviluppi che la Consulta avrebbe dato al nuovo corso giurisprudenziale, inaugurato da q... _OMISSIS_ ...2007, comunque salutata con favore, specie per le proposizioni di principio, che essa enunciava. Il dato fondamentale è quello di aver postulato un vizio riflesso sulla legge di conversione, della mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza del decreto-legge, e conseguentemente di averne esclusa la sanatoria, per effetto della conversione.

Si è però sottolineato, da alcuni, che la Corte rimane prigioniera del dato formale, continuando ad articolare la propria verifica sul cliché della “mancanza evidente” dei presupposti della decretazione d’urgenza, e del rispetto della volontà politica, che è estranea ala propria valutazione. Secondo altri, invece, la sentenza del 2007 avrebbe logicamente modificato i parametri di verifica, postulando un controllo più... _OMISSIS_ ...ntale non erano mancati gli spunti per un sindacato sostanziale (eccesso di potere legislativo in una tipica legge-provvedimento), che tuttavia esulava dalla verifica cui la Consulta era stata chiamata dal Tribunale di Bari, autore dell’ordinanza di rimessione, che come detto aveva invocato il solo parametro dell’art. 77 Cost.

Fatto Il teatro Petruzzelli, centro emblematico della vita culturale (e sociale) della città di Bari e della Puglia, è dal 1980 di proprietà di un’antica famiglia barese. Pare che all’inizio vi fosse un diritto di superficie (esercitato con la costruzione dell’immobile); sembra anche che in base ad una vecchia convenzione (non si sa risalente a quando) il Comune avesse il diritto, a quanto pare mai esercitato, al trascorr... _OMISSIS_ ...o distrusse quasi integralmente il teatro.

E’ nella ricostruzione del teatro e nella gestione degli stanziamenti delle spese occorrenti che si annida il principale oggetto delle contese tra la famiglia, gli enti locali, e la Fondazione lirico-sinfonica teatro Petruzzelli, ente pubblico creato da legge speciale (l.n. 310 del 2003), la cui composizione è regolata da d.m. 6 aprile 2004, che prevede anche la partecipazione di delegati degli enti territoriali pugliesi.

Le difficoltà sono insite nella singolarità del bene, che è privato, ma di interesse pubblico, per cui la famiglia, non in grado di sostenere le spese della ricostruzione, ha sempre aspirato a gestire i fondi pubblici a ciò stanziati (a partire dalla l.n. 444 del 1998), e si è resa protagonist... _OMISSIS_ ... giudizio incidentale di costituzionalità, avrebbero frenato un serio e decisivo impulso ai lavori.

Nel 1998, con la legge n. 444, venivano stanziati 16 miliardi di lire per la ricostruzione e la rimessa in pristino del teatro: fondi spesi dalla Sovrintendenza per i beni architettonici della Puglia, in seguito a procedure di evidenza pubblica, per urgenti lavori di consolidamento e copertura delle parti esposte. Ulteriori 4 miliari furono messi a disposizione della Sovrintendenza per ulteriori spese per i primi interventi e la progettazione del restauro e consolidamento complessivo.

Nel 2002, la Regione Puglia, la Provincia di Bari ed il Comune, sottoscrissero un Protocollo di intesa che prevedeva impegno dei suddetti enti per l’importo di 16,5 milioni d... _OMISSIS_ ...gamento di ulteriori 500.000 euro annui a titolo di canone a favore della proprietà, per i successivi 40 anni a partire dal quarto anno successivo all’intesa.

A fronte di questi ingenti impegni finanziari, la famiglia avrebbe conservato la proprietà del bene.

Nel 2006, a distanza di quattro anni dall’intesa, nessuna operazione di ricostruzione era stata intrapresa, e le risorse stanziate non erano comunque sufficienti.

E’ difficile stabilire di chi sia stata la responsabilità di tali ritardi: secondo la parte pubblica, ciò sarebbe dipeso dall’ostruzionismo, con ogni mezzo, frapposto dalla proprietà. Secondo la famiglia, (sembra di capire che) allo sviluppo sfavorevole ai propri interessi, che la vicenda avrebbe conosciuto... _OMISSIS_ ...amento sfociato nel drastico decreto-legge di esproprio del teatro.

La famiglia proprietaria, che gli avvenimenti dimostrano avere ottenuto larghi consensi non solo a livello locale, ma anche in Parlamento (come di desume dagli interventi in sede di dibattito parlamentare, anche successivamente alla conversione del decreto-legge espropriativo), spiega il decreto-legge come provvedimento ingiustamente affittivo dei propri interessi e incostituzionale soprattutto perché emanato con evidente sviamento di potere: con il d.l. n. 262 del 2002 si sarebbe voluto, drasticamente, por fine ad una vicenda che a causa dei ritardi evidenziava gravi responsabilità a carico degli amministratori.

Pur se la vicenda, nei risvolti mediatici, ha spesso presentato la famiglia come... _OMISSIS_ ...squo;interesse economico sotteso alla convenzione del 2002, favorevolissima per la proprietà. Ed a ciò appare strumentale il ricorso per decreto ingiuntivo da cui è scaturito l’incidente di costituzionalità, all’accoglimento del quale consegue il ripristino dell’operatività della convenzione.

Secondo l’Avvocatura, che cerca di valorizzare al massimo gli scarni elementi risultanti dal contesto normativo e dai lavori parlamentari, la situazione era divenuta insostenibile, e si doveva dare una svolta, sia al fine di consegnare alla città di Bari e alla cultura nazionale un contenitore di antica tradizione e di assoluto prestigio artistico, sia per evitare (anche se questo secondo profilo appare più sfumato) che l’attuazione della convenzione d... _OMISSIS_ ...del teatro restava alla famiglia e per quaranta anni la stessa avrebbe ricevuto anche un canone di affitto pari a 40 miliardi di lire, con l’operatività di clausole penali nel caso in cui le Amministrazioni presenti non avessero provveduto all’integrale restauro del teatro entro un determinato termine.

Si arriva all’esproprio, con l’art. 18 d.l. 262 del 2006 (collegato alla finanziaria 2007), convertito in l. 286 del 2006 (art. 2 comma 105). Della cui legittimità ha dubitato il Tribunale di Bari, con l’ordinanza che ha rimesso la questione.

Il Prefetto di Bari, con decreto 14 giugno 2006 ha provveduto consequenzialmente a determinare l’indennità di espropriazione.

L’ordinanza di rimessione I proprietari... _OMISSIS_ ...ndennità pari al 25 (per cento) del canone di concessione, prevista dal Protocollo di intesa stipulato il 21 novembre 2002 tra le parti.

Il Tribunale di Bari solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, commi 2 e 3, d.l. 3 ottobre 2006, n. 262 e dell’art. 2, commi 105 e 106, legge di conversione 24 novembre 2006, n. 286, in relazione all’art. 77, secondo comma, Cost.

Il rimettente precisa che l’indennità richiesta era stata prevista dal Protocollo di intesa tra i proprietari del teatro e la Fondazione, nel caso di ritardo nella ultimazione dei lavori di ricostruzione del teatro oltre il termine quadriennale stabilito, per cui la Fondazione restava obbligata a corrisponderla ai proprietari a partire dal quinto anno, e qu... _OMISSIS_ ...sposizione legislativa di esproprio del teatro in favore del Comune, avente l’effetto di caducare le obbligazioni nascenti dal Protocollo che prevedeva la concessione dell’uso e della gestione del Teatro di proprietà privata in favore della Fondazione.

La questione sollevata L’art. 18, commi 2 e 3, d.l. n. 262 del 2006, come sostituito dall’art. 2, commi 105 e 106, legge di conversione n. 286 del 2006, ha previsto che «al fine di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari, a decorrere dalla entrata in vigore del presente decreto, il Comune di Bari acquista la proprietà dell’intero immobile sede del predetto teatro, ivi incluse tutte le dotazioni strumentali e le pertinen... _OMISSIS_ ...lla vigente normativa in materia di espropriazioni, dedotte tutte le somme già liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del teatro Petruzzelli di Bari fino alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il prefetto di Bari cura, altresì, l’immediata immissione del comune di Bari nel possesso dell’intero immobile, da trasferire nella proprietà comunale ai sensi del comma 105».

Il Tribunale ha preliminarmente escluso che dette norme collidano con gli artt. 42 e 24 Cost., nonché degli artt. 3, 97 e 113 Cost., il cui contrasto è stato prospettato nel ricorso per ingiunzione.

Esclusa la riferibilità all’art. 43 Cost., che riguarda l’espropriazione di imprese (e tale non è il teatro) e non ricorr... _OMISSIS_ ... specificato l’interesse pubblico da perseguire e individuato il bene indispensabile per perseguirlo, oltre a procedimentalizzare la liquidazione dell’indennizzo.

Nella sede sommaria del procedimento, poi, nella quale assume il rimettente che gli elementi portati a sua conoscenza del giudice sono necessariamente limitatati, non sono apprezzabili profili inerenti il perseguimento di finalità di carattere generale, e nemmeno la lesione di altri interessi costituzionalmente garantiti, come il principio di eguaglianza, in tema di individuazione del bene, il principio del buon andamento della amministrazione, sotto il profilo della necessità e congruità; e così via.

E’ sembrato invece al rimettente ricorrere in concreto quella situazione di... _OMISSIS_ ... sensi dell’art. 77 cpv. Cost.

Profili inerenti l’ammissibilità della questione La Corte costituzionale ha preliminarmente disatteso la tesi dell’Avvocatura generale, secondo cui l’abrogazione del decreto legge da parte della legge di conversione determinerebbe l’irrilevanza della questione di costituzionalità: la violazione, denunciata dal giudice rimettente riguardo all’art. 77 cpv. Cost., non poteva che riguardare il decreto legge, e siccome la legge di conversione non si è limitata a convertire quel decreto, ma ha abrogato varie disposizioni di esso (tra cui l’art. 18) e regolato la materia con un nuovo testo (art. 2, commi 105-106), l’oggetto della questione sarebbe venuto meno.

L’impostazione pecca d... _OMISSIS_ ...iche al decreto-legge, si conclude con l’espressa soppressione degli articoli da 3 a 47 (quello sul Petruzzelli è l’art. 18 del d.l.).

Ma è anche vero che la norma della legge di conversione (l’art. 2 comma 105 dell’allegato) riproduce testualmente l’art. 18 del d.l. 262 del 2006: il nuovo testo fa comunque parte delle “modifiche apportate in sede di conversione al decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262” (questo è il titolo dell’allegato, cui si richiama l’art. 1, comma 1, della l. 286 del 2006 nell’atto di convertire il decreto) Inoltre, il testo del comma 104 dispone che l’esproprio decorra “dalla data di entrata in vigore del presente decreto”: con il che resta stabilito l’effetto espropria... _OMISSIS_ ... per la decretazione d’urgenza..Viene il sospetto di una goffa manovra del legislatore, di abolizione della specifica disposizione di quel decreto, di cui ci si è resi conto dell’assenza dei presupposti, nell’intento di sfuggire alle denunce d’incostituzionalità..

Un altro profilo, evidenziato dall’intervento della Presidenza del Consiglio, poteva incidere negativamente sulla rilevanza nel giudizio a quo. Nella procedura monitoria intrapresa dai proprietari del teatro Petruzzelli nei confronti della Fondazione lirico-sinfonica per il pagamento del canone di affitto di € 500.000 annuali, in forza della convenzione del novembre 2002, si poteva ritenere non applicabile la norma censurata: il giudice a quo ipotizza la caducazione della convenzi... _OMISSIS_ ...iva di accoglibilità della pretesa, ed è peraltro rilevata dalla parte nel ricorso per ingiunzione, in cui specificamente si chiede che il giudice sollevi la questione di legittimità costituzionale.

La mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza Si viene al clou della decisione costituzionale.

Le disposizioni censurate sono illegittime per evidente mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza, in violazione dell’art. 77 Cost. Non vi è alcun collegamento formale tra la norma concernente l’esproprio – che non ha finalità di carattere finanziario o tributario – con le tematiche della finanza pubblica, atteso che il preambolo al d.l. n. 262, collegato alla finanziaria per il 2007, fa riferimento espresso alla straordinaria necessi... _OMISSIS_ ...teatro Petruzzelli, la quale è semplicemente menzionata nella relazione di accompagnamento alla legge di conversione, accanto allo spostamento all’anno 2010 dell’applicazione delle norme generali sulle fondazioni lirico-sinfoniche per la Fondazione del Petruzzelli di Bari, come previsto nella legge istitutiva, per consentire alla Fondazione stessa di organizzare la produzione in maniera più efficiente. In definitiva, il collegamento formale dell’esproprio alle tematiche della finanza pubblica, non solo non sarebbe individuabile, ma neppure è in un modo o nell’altro indicato.

Sotto il profilo sostanziale, si osserva che riguardo alla finalità, indicata dalla premessa della norma, «di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblic... _OMISSIS_ ... non presenta di per sé il carattere della straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi invece in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la gestione delle attività culturali in ambito locale; e, dall’altro...