I rapporti tra la CEDU e le sentenze n.348 e 349 della Corte Costituzionale

Nozioni generali Le due sentenze 348 e 349 del 2007 della corte costituzionale, in materia di indennità d’esproprio e di risarcimento del danno da occupazione appropriativa, sono solo in parte sovrapponibili nel loro percorso argomentativo, come si vedrà nel paragrafo che segue. Tuttavia, per intendere la portata delle questioni da esse sollevate, è necessaria una sintetica premessa di carattere generale sugli strumenti attraverso i quali le fonti internazionali acquisiscono efficacia nel nostro ordinamento, nonché sulla loro capacità innovativa e sulla forza di resistenza rispetto alle altre fonti dell’ordinamento.

Ai sensi dell’art. 10 cost., l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciut... _OMISSIS_ ...CRLF| Pur non mancando norme consuetudinarie particolari, ossia concernenti solo alcuni stati, le consuetudini internazionali sono indirizzate alla generalità degli stati. accanto a norme strumentali (quali, ad es., quelle che regolano la validità e l’efficacia dei trattati, ossia disciplinano una fonte subordinata di produzione normativa), si distinguono le norme materiali, fonte di diritti e obblighi sostanziali per gli stati [1].

Tra le norme consuetudinarie materiali di diritto internazionale si annovera quella secondo cui uno stato estero gode della immunità (espressa dalla norma consuetudinaria di diritto internazionale par in parem non habet iurisdictionem) dalla giurisdizione degli altri stati [2], e quindi, dalla passività alla potestà tributaria di questi ul... _OMISSIS_ ...to alle leggi ordinarie, proprio in forza del richiamo operato dall’art. 10 cost.

Quanto alle norme internazionali pattizie, esse assumono nell’ordina-mento interno il rango che, nella gerarchia delle fonti, ricopre l’atto normativo in cui l’ordine di esecuzione è contenuto. Pertanto, se l’ordine di esecuzione è, come d’ordinario, contenuto nella legge che autorizza la ratifica del capo dello stato (artt. 80 e 87 cost.), le norme convenzionali internazionali assumono la forza e l’efficacia delle leggi ordinarie.

In generale, si ritiene che la norma di fonte internazionale, anche se non costituzionalizzata per effetto del rinvio di cui all’art. 10 della carta fondamentale, gode pur sempre di una capacità di resist... _OMISSIS_ ... salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva in italia con la l. 4 agosto 1955 n. 84, nonché del patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, patto che è stato firmato il 19 dicembre 1966 a New York ed è stato reso esecutivo in italia con la l. 25 ottobre 1977 n. 881, ha rilevato che si tratta di norme derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria [4].

Tale ricostruzione, unanimemente condivisa nel caso in cui la norma internazionale sia immediatamente precettiva e di chiara interpretazione [5], è stata prospettata come estensibile anche allo specifico caso di no... _OMISSIS_ ...ncreto significato in modo non equivoco.

Infatti, sebbene la corte europea abbia anche di recente ribadito che il suo compito non è quello di esaminare in astratto la legislazione di uno stato, ma di limitarsi ad esaminare per quanto possibile i problemi sollevati dallo specifico caso sottoposto alla sua attenzione [6], va tuttavia rilevato che dall’analisi delle motivazioni delle decisioni possono emergere le linee ricostruttive di una violazione di sistema [7], che, secondo alcuni autori [8], dovrebbe comportare, al pari del caso sopra esaminato di norme formulate in termini immediatamente precetti, l’obbligo di disapplicazione della contraria disciplina interna.

Secondo tale opinione, pertanto, per quanto generali possano essere le indicazioni d... _OMISSIS_ ... sovrapposizione tra problematiche legate all’applicazione del diritto comunitario e questioni poste dalle norme della convenzione, è parso che la medesima esigenza di certezza ed uniforme applicazione delle regole operi anche con riferimento alla convenzione europea una volta che si considerino l’obbligo delle alte parti contraenti di riconoscere ad ogni persona soggetta alla loro giurisdizione i diritti e le libertà definiti dal titolo i della convenzione stessa (art. 1 di quest’ultima), l’istituzione della corte europea, chiamata ad assicurare il rispetto degli impegni derivanti per gli stati (ossia per tutti gli organi dello stato, ivi inclusi i giudici) dalla convenzione e dai suoi protocolli (art. 19 della convenzione), la competenza assegnata alla corte, che ... _OMISSIS_ ...te stati sollevati dalla s.c., con l’ordinanza 11887/2006 [10], secondo la quale, in senso contrario, depongono i seguenti argomenti:

l’abrogazione della legge dello stato si verifica nelle sole ipotesi di cui agli art. 15 disp. prel. c.c. e 136 cost., che non tollerano la disapplicazione da parte del giudice, pur quando quest’ultimo possa avvalersi dell’interpretazione del giudice internazionale;

il giudice è soggetto soltanto alla legge, per cui ammettere un potere (o addirittura un obbligo) di disapplicazione significherebbe ammettere un pericoloso varco al principio di divisione dei poteri, avallando una funzione di revisione legislativa da parte del potere giudiziario che appare estranea al nostro sistema costituzionale;

... _OMISSIS_ ...rme di derivazione comunitaria, in virtù del par. 2 dell’art. 6 del trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, in quanto il rispetto dei diritti fondamentali della convenzione costituisce una direttiva per le istituzioni comunitarie, non una norma comunitaria rivolta agli stati membri;

Poiché anche le limitazioni della sovranità statale che consentono l’applicazione delle regole comunitarie incontrano i controlimiti rappresentati dai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dai diritti inalienabili della persona umana [11], deve in ogni caso essere verificato il rispetto dei principi costituzionali [12].

In definitiva, la s.c. ha ritenuto che l’eventuale contrasto della norma interna con la regola convenzionale non immed... _OMISSIS_ ...rofili legati al caso concreto esaminato dalla cassazione, va sottolineato il richiamo della corte all’art. 117 cost. che, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, ha espressamente codificato la subordinazione della legge nazionale alle fonti internazionali.

In dottrina a tali indicazioni, è stato, peraltro, obiettato che l’art. 117 cost., se per un verso, pare dissipare i dubbi sulla possibilità per il legislatore ordinario di sottrarsi ai vincoli internazionali manifestando la specifica volontà di disattendere l’obbligo pattizio, per altro verso, non appare dotata, anche per la specifica sedes, di alcuna efficacia innovativa quanto ai meccanismi di controllo della legittimità della norma interna. In particolare, l’accostamento delle norme c... _OMISSIS_ ...che, anche in caso di contrasto della disciplina con le norme comunitarie, occorrerebbe passare attraverso il filtro del giudice delle leggi, il che appare assolutamente contrastante con le acquisizioni raggiunte sul punto dalla stessa corte costituzionale [13].

Le sentenze 348 e 349/2007 della Corte Costituzionale Le due sentenze presentano, come si diceva in principio, tratti argomentativi e conclusioni comuni, ma anche profili di non completa sovrapponibiità, non riuscendo a delineare un quadro convincente.

Il nucleo centrale della motivazione è rappresentato dalla valorizzazione dell’art. 117 cost., nella parte in cui pone al legislatore l’obbligo di rispettare gli obblighi internazionali, in tal modo richiamando la tecnica della cd. norma int... _OMISSIS_ ...rapporto tra quest’ultima e un precetto costituzionale, sia configurabile un contrasto con la norma dettata dalla legge fondamentale.

Tra le conclusioni non equivocamente raggiunte dalle due pronunce, si coglie il fatto che i giudici comuni non possono disapplicare, come nel caso di contrasto con norme comunitarie, la legge ordinaria allorchè ritengano che la stessa si ponga in contrasto con una norma della previsione della cedu, in quanto non vale in quest’ultimo caso la copertura dell’art. 11 cost. ne discende che i giudici sono tenuti a sollevare davanti alla corte costituzionale una questione di legittimità costituzionale.

Va anzi sottolineato che la sentenza 349/2007 ha cura di precisare, probabilmente anche immaginando gli scenari che s... _OMISSIS_ ...te del diritto dell’unione in quanto principi generali”) che “la giurisprudenza è sì nel senso che i diritti fondamentali fanno parte integrante dei princìpi generali del diritto comunitario di cui il giudice comunitario assicura il rispetto, ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri ed in particolare alla convenzione di roma (da ultimo, su rinvio pregiudiziale della corte costituzionale belga, sentenza 26 giugno 2007, causa c-305/05, ordini avvocati c. consiglio, punto 29).

Tuttavia, tali princìpi rilevano esclusivamente rispetto a fattispecie alle quali tale diritto sia applicabile: in primis gli atti comunitari, poi gli atti nazionali di attuazione di normative comunitarie, infine le deroghe nazionali a no... _OMISSIS_ ...fronti di normative che non entrano nel campo di applicazione del diritto comunitario (sentenza 4 ottobre 1991, c-159/90, society for the protection of unborn children ireland; sentenza 29 maggio 1998, c-299/95, Kremzow): ipotesi che si verifica precisamente nel caso di specie”.

Tuttavia, fermo restando che il controllo di legittimità della norma interna viene, per così dire, “avocato” dalla corte costituzionale, non è ben chiaro nelle due pronunce in che modo esso debba realizzarsi.

La sentenza 349 testualmente precisa:

Questa corte e la corte di Strasburgo hanno in definitiva ruoli diversi, sia pure tesi al medesimo obiettivo di tutelare al meglio possibile i diritti fondamentali dell’uomo. L’interpretazion... _OMISSIS_ ... membri. a questa corte, qualora sia sollevata una questione di legittimità costituzionale di una norma nazionale rispetto all’art. 117, primo comma, cost. per contrasto – insanabile in via interpretativa – con una o più norme della cedu, spetta invece accertare il contrasto e, in caso affermativo, verificare se le stesse norme cedu, nell’interpretazione data dalla corte di Strasburgo, garantiscono una tutela dei diritti fondamentali almeno equivalente al livello garantito dalla costituzione italiana. Non si tratta, invero, di sindacare l’interpretazione della norma cedu operata dalla corte di Strasburgo, come infondatamente preteso dalla difesa erariale nel caso di specie, ma di verificare la compatibilità della norma cedu, nell’interpretazione del giud... _OMISSIS_ ...garantire il rispetto degli obblighi internazionali voluto dalla costituzione e quella di evitare che ciò possa comportare per altro verso un vulnus alla costituzione stessa.

Dunque nella prospettiva di tale sentenza, ferma l’interpretazione della norma convenzionale fornita dalla corte europea, occorre accertare che essa non appresti una tutela dei diritti fondamentali più circoscritta rispetto a quella assicurata dai principi costituzionali corrispondenti.

Vero è peraltro che, a fronte dell’univoca e sistematica condanna dell’Italia, in relazione al ridotto criterio risarcitorio previsto dall’art. 5 bis, comma 7 bis l. 359/1992, la sentenza n. 349, invece di limitarsi a prendere atto che l’art. 1 del protocollo aggiuntivo della ... _OMISSIS_ ...999 [15]), aggiunge che la temporaneità del criterio di computo stabilito dalla norma censurata, le congiunturali esigenze finanziarie che la sorreggono e l’astratta ammissibilità di una regola risarcitoria non ispirata al principio della integralità della riparazione del danno non costituiscono elementi sufficienti a far ritenere che, nel quadro dei princìpi costituzionali, la disposizione censurata realizzi un ragionevole componimento degli interessi a confronto, tale da contrastare utilmente la rilevanza della normativa CEDU.

Ma sembra trattarsi più di una difesa di stile che non di sostanza, sul piano delle motivazioni.

Va, però subito sottolineata un’intrinseca contraddizione che percorre tanto la sentenza 349 appena considerata che la ... _OMISSIS_ ...si comprende dal punto di vista formale perché la dichiarazione di illegittimità tanto dell’art. 5 bis, comma 7 bis l. 359 del 1992 (introdotto dall’art. 3, 65º comma, l. 23 dicembre 1996 n. 662), sia quella dell’art. 5 bis, in tema di indennità d’esproprio non sia limitata al periodo successivo all’entrata in vigore del medesimo art. 117, come è noto, riformulato dall’art. 3, comma 1 l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3.

Si tornerà sul punto al termine della trattazione.

Per adesso, deve invece rilevarsi, a proposito del tipo di sindacato che la corte costituzionale prefigura in relazione alle norme interne contrastanti con le previsioni cedu, che la sentenza n. 348 delinea uno scenario, sul piano concettuale, non sovrapponi... _OMISSIS_ ...U, quali interpretate dalla corte di Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa corte. Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a costituzione. la particolare natura delle stesse norme, diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie, fa sì che lo scrutinio di costituzionalità non possa limitarsi alla possibile lesione dei principi e dei diritti fondamentali (ex plurimis, sentenze n. 183 del 1973, n. 170 del 1984, n. 168 del 1991, n. 73 del 2001, n. 454 del 2006) o dei principi supremi (ex plurimis, sentenze n. 30 e n. 31 del 1971, n. 12 e n. 195 del ... _OMISSIS_ ...ionali.

La sentenza, sempre al punto 4.7 della motivazione, aggiunge che si deve peraltro escludere che le pronunce della corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali. tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall’art. 117, primo comma, cost., e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della costituzione.

In sintesi, la completa operatività delle norme interposte deve superare il vaglio della loro compatibilità con l’ordinamento costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti esterne, specie se queste non derivano da organiz... _OMISSIS_ ... non una verifica tra livello di protezione assicurato ad un interesse dalle norme cedu e livello di protezione assicurato dalla costituzione, ma uno scrutinio di conformità della prima rispetto a tutti gli interessi protetti da quest’ultima, con particolare riguardo a quelli con i primi confligenti.

Non casualmente, pur non mancando di menzionare, ma, come verrà sottolineato nel capitolo seguente, in modo assai parziale e, a nostro...