La s.c.i.a. applicata all'edilizia: come cambia il procedimento

In virtù delle norme di interpretazione autentica di cui all’art. 5 del d.l. n. 70/2011, il procedimento di cui all’art. 23 T.U. rimane applicabile unicamente a quegli interventi che, ai sensi della normativa statale o regionale, possono essere eseguiti con d.i.a. in luogo del permesso di costruire; per gli interventi edilizi minori in passato assentibili con la d.i.a. c.d. «semplice» e oggi sottoposti a s.c.i.a., invece, si dovrà necessariamente far riferimento in primo luogo alla procedura delineata dall’art. 19 della legge n. 241/1990 e soltanto in via suppletiva all’art. 23 T.U..

Tanto premesso, si deve osservare, innanzitutto, che il fatto che il legislatore, confortato sul punto dalla giurisprudenza costituzionale, abbia ricondotto l... _OMISSIS_ ...sere garantiti su tutto il territorio nazionale» sembrerebbe escludere che le Regioni possano disciplinare in modo diverso il procedimento della s.c.i.a., ad esempio prevedendo che l’attività non possa essere iniziata immediatamente ma solo decorso un certo periodo di tempo.

Un’altra problematica interpretativa che si era posta era quella relativa agli immobili vincolati, posto che il nuovo testo dell’art. 19 della legge n. 241/1990 esclude che la s.c.i.a. potesse operare nei «casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici e culturali».

Immediatamente dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, coloro che ritenevano applicabile la s.c.i.a. alla materia edilizia si erano chiesti cosa sarebbe successo nel ca... _OMISSIS_ ...i ritenere che l’intervento potesse comunque essere effettuato con s.c.i.a., sia pure acquisendo preventivamente l’atto di assenso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo: secondo questa teoria, dunque, la preclusione di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990 doveva essere interpretata come impossibilità di sostituire con s.c.i.a. gli atti di assenso rilasciati dalle autorità preposte alla tutela dei vincoli ambientali, paesaggistici e culturali;

b) la seconda possibile soluzione era ritenere che, stante la formulazione letterale dell’art. 19 della legge n. 241/1990, la s.c.i.a. fosse inapplicabile in radice e che gli interventi su beni vincolati potessero essere effettuati soltanto con permesso di costruire;

c) una terza ... _OMISSIS_ ...ultime due ricostruzioni, pur essendo maggiormente rigorose al testo della legge n. 241/1990 non apparivano soddisfacenti in quanto contrastanti con la ratio semplificatrice del d.l. n. 78/2010: da un lato, l’impostazione che riteneva necessario il permesso di costruire portava ad un irragionevole «appesantimento» del regime autorizzatorio, mentre, dall’altro, l’orientamento che reputava ancora vigente la d.i.a. finiva col creare un sistema fondato su una molteplicità di titoli edilizi, ancora una volta però «complicato» più che «semplificato» dall’introduzione della s.c.i.a..

Ecco perché nella nota del 16 settembre 2010 il Ministero della Semplificazione aveva accolto il primo dei tre orientamenti che si sono ripor... _OMISSIS_ ...241 si interpretano … nel senso che, nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la Scia non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale».

Passando al piano più strettamente procedimentale, anche la s.c.i.a., non diversamente dalla d.i.a., deve essere presentata allo sportello unico dell’edilizia accompagnata dalla relazione asseverata del professionista che attesti la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per lo svolgimento dell’intervento, che sono gli stessi che si sono individuati per la d.i.a. (sussistenza di un titolo che permette la realizzazione dell’opera, intervento rientrante... _OMISSIS_ ...e dall’indicazione dell’impresa a cui affidare i lavori.

Nell’ottica della semplificazione procedimentale, e con l’obiettivo di adottare una modulistica la più possibile uniforme su tutto il territorio nazionale, con accordo stipulato in sede di Conferenza unificata in data 12 giugno 2014, il Governo, le Regioni e gli enti locali hanno adottato un modulo «semplificato e unificato» per la presentazione della s.c.i.a., che tuttavia le Regioni possono adeguare in relazione alle specifiche normative di settore.

Tornando alla relazione asseverata del professionista, è bene ricordare che, ai sensi del terzo periodo del primo comma dell’art. 19 della legge n. 241/1990, essa potrà sostituire i pareri e gli organi di cui la nor... _OMISSIS_ ...;salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti»», con ciò chiarendo, da un lato, che queste potranno comunque pronunciarsi ex post, anche ad intervento edilizio già eseguito e, dall’altro, che la necessità di acquisire pareri o verifiche preventive non ha alcun effetto sospensivo o interruttivo del termine per l’esercizio del potere inibitorio.

Qualora tali «verifiche» postume diano esito negativo, è da credere che la P.A. possa sollecitare la conformazione dell’attività o, in caso di impossibilità di provvedere in tal senso, vietare la prosecuzione dei lavori e ordinare la rimozione delle opere già eseguite, esercitando i propri poteri inibitori o di autotutela.

A seguito delle innovaz... _OMISSIS_ ...n tal caso, la segnalazione si considererà presentata dal momento della ricezione della stessa da parte della P.A..

Per le ipotesi di false attestazioni, si deve tener conto della norma incriminatrice contenuta nell’art. 19, co. 6, della legge n. 241/1990, che prevede la pena della reclusione da uno a tre anni per «chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti», sempre che «il fatto non costituisca più grave reato».

Tenuto conto che l’art. 481 c.p. fissa la pena in una misura inferiore, la responsabilità del professionista in caso di falsità delle attestazioni contenute nella relazi... _OMISSIS_ ...erfettamente sovrapponibile all’art. 21, co. 1, ultima parte, della legge n. 241/1990, che prevedeva che, salvo che il fatto costituisse più grave reato, il dichiarante che rendeva dichiarazioni false o mendaci dovesse essere perseguito ai sensi dell’art. 483 c.p. e che, pertanto, dovrebbe ritenersi tacitamente abrogato.

Nessun dubbio può porsi sulla perdurante sussistenza della responsabilità disciplinare del professionista, anche in caso di dichiarazioni semplicemente «non veritiere» e sulla necessità per il dirigente o il responsabile dell’ufficio di informare l’autorità giudiziaria e il competente consiglio dell’ordine ai sensi dell’art. 29, co. 3, T.U..

Per effetto della presentazione della s.c.i.a. si aprir... _OMISSIS_ ...in da subito, senza attendere – come accade invece nella d.i.a. regolata dal T.U. – un «periodo cuscinetto»; fanno eccezione gli interventi di demolizione e ricostruzione e le varianti a permesso di costruire che comportino variazioni di sagoma per gli edifici ubicati in centro storico e non ricompresi nelle aree individuate nella deliberazione di cui all’art. 23-bis, co. 4, T.U., poiché in questi casi le opere possono essere iniziate soltanto dopo che siano trascorsi trenta giorni dalla presentazione della s.c.i.a., la quale così si comporta in modo non dissimile alla d.i.a..

Peraltro, l’Agenzia delle Entrate ha chiarito che tra i presupposti di regolarità della s.c.i.a. non vi è il pagamento dell’imposta di bollo nella misu... _OMISSIS_ ...a vigente versione dell’art. 19 della legge n. 241/1990 non prevede l’emanazione di alcun provvedimento autorizzatorio, cosicché la s.c.i.a., come la d.i.a., non appare assimilabile ad un’istanza volta ad ottenere il rilascio di un provvedimento, ma una mera comunicazione; questa tesi, peraltro, si pone in linea di continuità con l’indirizzo dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e con il d.l. n. 138/2011, che – come si è avuto modo di vedere nel paragrafo precedente – hanno definitivamente chiarito che la denuncia, la dichiarazione e la segnalazione certificata di inizio attività costituiscono degli atti privati che non originano alcuna fattispecie abilitativa tacita (art. 19, co. 6-ter, della legge n. 241/1990).

Anche l... _OMISSIS_ ... adottare alcun atto.

Una diversità rilevante tra s.c.i.a. e d.i.a. edilizia si ha invece sul piano dei poteri esercitabili dalla P.A., che sono regolati dai commi 3 e 6-bis dell’art. 19 della legge n. 241/1990, così come modificati dall’art. 6, co. 1, lett. a), della legge n. 124/2015.

Così, «l’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti» nel termine di trenta giorni dal ricevimento della segnalazione «adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l’amministrazione competent... _OMISSIS_ ...a giorni per l’adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata».

Pertanto la P.A., ferma restando la possibilità di invitare il privato a regolarizzare la segnalazione ex art. 3, co. 3, del D.P.R. n. 300/1992, oltre al potere inibitorio, ha anche quello conformativo, di cui invece si è esclusa la titolarità nel caso di d.i.a. edilizia.

A tal proposito viene in rilievo allora anche quanto disposto dall’art. 21, co. 1, secondo periodo, della legge n. 241/1990, ai sensi del quale «in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell’attività e dei suoi effetti a legge».

Da queste previsioni, ... _OMISSIS_ ...rsi preferibilmente alla conservazione dell’assetto di interessi e che l’intervento inibitorio si pone come extrema ratio, a cui ricorrere soltanto se non sia impossibile in fatto o in diritto l’esercizio dei poteri conformativi e quindi la possibilità della sanatoria, come ad esempio può accadere nell’ipotesi di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni o nel caso in cui l’intervento sia assoggettato a permesso di costruire.

Si può pertanto sostenere che l’invito a conformare l’attività intrapresa ed i suoi effetti a diritto vigente, rappresenta un vero e proprio presupposto di legittimità dell’intervento inibitorio e repressivo della P.A., con conseguente illegittimità di questi ultimi provvedimenti nel caso in cui il de... _OMISSIS_ ...vi e inibitori in modo meno netto rispetto al passato, perché è il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa ad esigere che le misure di correzione siano adottate prioritariamente rispetto a quelle che interdicono lo svolgimento dell’attività.

L’art. 19, co. 3, della legge n. 241/1990 non prevede un termine entro il quale può essere esercitato il potere conformativo, in quanto i trenta giorni valgono esplicitamente per la sola adozione dei provvedimenti inibitori: nondimeno, una lettura coordinata col successivo comma 4 potrebbe indurre a ritenere che detto termine valga anche per i poteri conformativi, perché questo comma si riferisce a tutti i poteri contemplati dal comma 3, prescrivendo che, scaduto il termine di trenta giorni, l’Amm... _OMISSIS_ ...quo;ipotesi in cui la s.c.i.a. sia stata trasmessa alla P.A. mediante posta elettronica certificata e la P.A. non riesca ad aprire la documentazione allegata alla segnalazione: in questo caso deve ritenersi illegittima l’adozione di un provvedimento inibitorio, in quanto, in virtù del principio di leale collaborazione, la P.A. ha il dovere di avvertire il segnalante incolpevole delle difficoltà di cognizione del contenuto della comunicazione legate all’utilizzo dello strumento telematico, fissando al soggetto che ha presentato la s.c.i.a. un termine per trasmettere nuovamente gli allegati o consegnarla su supporto cartaceo.

Se è vero che le modalità di conformazione non devono essere necessariamente proposte dal privato, ma possono anche essere suggerite dal... _OMISSIS_ ...retare il contenuto della s.c.i.a., sovrapponendo la propria volontà a quella del soggetto che ha presentato la segnalazione e invitandolo a modificare l’attività oggetto della stessa.

In quest’ottica sembra ragionevole concludere nel senso del carattere vincolato del potere conformativo, senza che si possa argomentare in senso contrario a partire dall’espressione «qualora sia possibile», che piuttosto allude alla mera possibilità oggettiva di conformare l’attività del privato. Un margine di discrezionalità andrà riconosciuto piuttosto a proposito della scelta della tipologia della misura e delle modalità esecutive, anche se resterà fermo che la P.A. non potrà emanare provvedimenti che sospendano sine die gli effetti della s.c.i.a..
... _OMISSIS_ ... regolandone in maniera più precisa il contenuto.

La P.A., dunque, dovrà prescrivere al segnalante di conformare l’attività a legge entro un termine non inferiore a trenta giorni e prescrivere le misure necessarie, disponendo nelle more la sospensione dell’attività oggetto di s.c.i.a..

Rispetto alla formulazione previgente, un primo aspetto innovativo consiste nel fatto che il legislatore precisa che deve essere la P.A. ad individuare le misure necessarie per conformare l’attività alla legge, accentuando in tal modo l’aspetto della leale collaborazione tra la P.A. e il segnalante, il quale in questo modo non corre il rischio di individuare degli accorgimenti che la P.A. potrebbe considerare insufficienti per garantire la conformazione.|... _OMISSIS_ ...erché era assente nella precedente formulazione del co. 3 dell’art. 19 della legge n. 241/1990, il quale, dunque, sembrava consentire la prosecuzione dell’attività nella pendenza del termine assegnato dalla P.A., nonostante la stessa attività presentasse dei profili di contrasto dell’attività con la normativa vigente.

Proprio per evitare questa irragionevole conclusione, si poteva comunque in via interpretativa ritenere che la P.A. potesse ordinare la conformazione dell’attività e, al contempo, sospendere gli effetti della s.c.i.a. applicando l’art. 21-quater, comma 2, della legge n. 241/1990.

Nondimeno, considerato che questa norma si riferiva al «provvedimento amministrativo», l’operazione poteva presentare dei... _OMISSIS_ ...privato non conformi la propria attività nel termine assegnato, quest’ultima «si intende vietata».

Il significato di quest’ultima espressione, nondimeno, non è ben chiaro, potendo la stessa essere interpretata sia nel ...