Osservazioni sull’efficacia della protezione degli interessi finanziari della U.E. nell’ordinamento italiano

La Commissione Europea ha vigilato sulla attuazione della Convenzione PIF nei vari ordinamenti nazionali degli Stati Membri.

Tale potere trova legittimazione nell’art. 10 della Convenzione stessa, che fa obbligo agli Stati Membri di comunicare alla Commissione Europea i testi delle normative nazionali di attuazione della Convenzione.

La Commissione ha redatto e redige poi dei rapporti sullo stato della attuazione.

Ad oggi, la Comm... _OMISSIS_ ...tto due rapporti, uno nel 2004 e uno nel 2008 sullo stato di attuazione della normativa.

Considerando il rapporto più recente del 2008, che si compone di una relazione di carattere generale e di un allegato dettagliato, in esso la Commissione ha rilevato: che in materia di frodi nelle spese, cinque Stati della vecchia struttura a 15, tra cui l’Italia, e 3 Stati appartenenti al gruppo degli Stati che hanno aderito alla U.E. nel 2004, non avevano pienamente dato... _OMISSIS_ ...o;art. 1 comma 1 lett. A) della Convenzione. Per quanto riguarda l’Italia, in particolare, la Commissione ha rilevato che non sono coperte tutte le voci di spesa in relazione ad ipotesi di distrazione di fondi comunitari.

Il rapporto ha invece rilevato un maggior grado di attuazione della normativa in relazione all’art. 1 comma 1 lett. B) in materia di frodi alle entrate.

Per quanto riguarda la condotta di falsificazione di documenti ... _OMISSIS_ ...one di false dichiarazioni, la Commissione si è preoccupata di verificare che la stessa fosse comunque oggetto di disposizione penale, o in quanto condotta integrante autonomo reato, o quanto meno in quanto parte integrante del reato di frode. Alcuni Stati hanno infatti replicato ai rilievi della Commissione che tali condotte erano comune sanzionate, anche in assenza di uno specifico autonomo reato, in quanto costitutive del reato di truffa.

In materia di sanzioni, ... _OMISSIS_ ...ha notato che la Convenzione richiede almeno la previsione di sanzioni amministrative per le frodi di minore valore economico, ma sanzioni penali efficaci, con effetto dissuasivo dalla commissione di ulteriori reati e al tempo stesso proporzionate al tipo di frode, per i reati più gravi, al di sopra dei 4.000 e dei 50.000 euro.

Ora, nel rapporto del 2008 la Commissione ha rilevato che in alcuni Stati, tra cui l’Italia, esiste una disparità di trattamento tra t... _OMISSIS_ ...tra le circostanze concrete che possono determinare la sanzione finale, di tal che tale sistema lascia a desiderare i termini di funzione preventiva delle sanzioni stesse.

Questo appunto e’ stato mosso in particolare all’Italia.

Ora, una certa contraddittorietà nella normativa italiana in materia di tutela degli interessi finanziari della U.E. potrebbe vedersi sotto alcuni profili quali:


un eccesso di norme con... _OMISSIS_ ...apposizione ma anche, per effetto dei principi giuridici sull’interpretazione della legge, di sostanziale inefficacia pratica di alcune di esse (640 bis, 316 ter, art. 2 legge 23.12.1986 n. 898)
una tecnica di redazione di alcune norme tale per cui le stesse hanno di fatto perso la loro efficacia deterrente e punitiva (le stesse norme sopra citate, ma anche l’avere previsto il reato di cui all’art. 640 bis come circostanziato anziché come fattisp... _OMISSIS_ ...
una tecnica di redazione di alcune norme processuali che evidenziano disparità di trattamento tra reati analoghi (640 bis e 316 ter con art. 33 bis c.p.p.).

Sotto il primo profilo, la questione è sorta principalmente in virtù della formulazione degli art. 640 bis c.p., 316 ter .p. e il reato di cui all’art. 2 della legge 898/86 in materia di frodi ai danni del fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia FEOGA.

L’... _OMISSIS_ ...p. che ha introdotto nel nostro ordinamento la figura specifica di frode contro lo Stato e altri enti pubblici, nonché contro le Comunità Europee, è stato inserito nel nostro sistema giuridico non con la L. 300/2000, ma dieci anni prima, con la L. 55/90 che conteneva anche modifiche alle misure di prevenzione e norme per contrastare le infiltrazioni della criminalità organizzata nelle procedure di appalto per opere pubbliche.

Una norma che puniva la frode contro gl... _OMISSIS_ ...anziari comunitari, quindi, a onore del vero, esisteva nel nostro ordinamento ben da dieci anni prima che venisse attuata la Convenzione PIF (così come va ricordato che fin dal 1990, in virtù di un’altra legge, la legge 86 del 1990, esiste anche l’art. 316 bis c.p. che punisce la malversazione di denaro pubblico, tra cui i fondi europei); di ciò si sarebbe potuto tenere conto in sede di attuazione della Convenzione. Invece, in tale occasione, si introdusse ... _OMISSIS_ ... c.p. con una formulazione molto simile a quella dei già esistenti art. 640 bis c.p. e art. 2 legge 898/86.

Sui rapporti tra art. 640 bis c.p. (e precedentemente 640 comma 2 c.p.) e art. 2 legge 898/86 esisteva un dibattito giurisprudenziale in quanto una parte di decisioni ravvisava quest’ultima norma come sussidiaria rispetto al preesistente art. 640 comma 2 c.p., e poi art. 640 bis c.p. dopo la sua introduzione nel 1990, cosicché la stessa sarebbe stata app... _OMISSIS_ ...i che non erano coperti dalle ipotesi di truffa, e in sostanza alle ipotesi in cui la sola falsa dichiarazione non fosse ritenuta integrare la condotta di “artifici e raggiri” di cui all’art. 640 e 640 bis c.p.

Un altro orientamento giurisprudenziale [1], però, qualificò l’art. 2 L. 898/86 come norma speciale, e quindi prevalente in caso di conflitto di norme, rispetto alle ipotesi di truffa, basandosi sul concetto che anche una mera dichiara... _OMISSIS_ ...eva integrare “artifici e raggiri” di cui alle ipotesi di truffa.

Ciò portava quindi, di fatto, ad una non applicazione delle ipotesi di truffa nelle situazioni rientranti nell’art. 2 L. 898/86, punito però meno gravemente rispetto all’art. 640 bis c.p.

Fu necessario quindi uno specifico intervento legislativo nel 1992 [2] che introdusse la clausola di sussidiarietà in apertura dell’art. 2 L. 898/86.

La nor... _OMISSIS_ ...ostante sottoposta a scrutinio di costituzionalità per asserita violazione dell’art. 3 Cost., ma la Corte Costituzionale nel 1994 e 1998 dichiarò infondata la questione sul principio che la norma della legge del 1986 fosse destinata appunto a coprire solo gli spazi non ricompresi nella previsione dell’art. 640 e 640 bis c.p.

Analogo dibattito giurisprudenziale è sorto sui rapporti tra l’art. 640 bis c.p. e l’art. 316 ter c.p.; benché la norma... _OMISSIS_ ...uo;art. 316 ter c.p. si apra con una espressa clausola di riserva per cui la stessa è’ applicabile solo quando i fatti non integrino il reato di truffa di cui all’art. 640 bis c.p., una parte della giurisprudenza ha ritenuto che la condotta di cui all’art. 316 ter c.p., almeno nella parte in cui si riferisce alla presentazione di false dichiarazioni, integrasse gli “artifici e raggiri” di cui all’art. 640 bis c.p., con conseguente applicazione d... _OMISSIS_ .... 316 ter c.p. considerato norma speciale rispetto alla truffa di cui all’art. 640 bis c.p. [3]. Ciò avrebbe comportato, pero’, la conseguenza dell’applicazione della meno grave sanzione di cui all’art. 316 ter c.p. rispetto a quella dell’art. 640 bis c.p., con parziale vanificazione dell’intento della Convenzione PIF e della sua attuazione nell’ordinamento italiano.

Per questo, la giurisprudenza si era orientata a riconosce... _OMISSIS_ ...onomia dell’art. 316 ter c.p. rispetto all’art. 640 bis c.p., anche sulla base di pronunciamenti della Corte Costituzionale [4] che, investita della questione di legittimità costituzionale dell’art. 316 ter c.p. per violazione dell’art. 3 e 10 Cost., la aveva dichiarata manifestamente infondata sulla base dell’individuazione del rapporto tra le due norme come di sussidiarietà e non di specialità. Il riconoscimento di tale autonomia, tuttavia, doveva n... _OMISSIS_ ...risolvere il problema dell’ambito di applicazione delle due fattispecie: o riconoscere una marginalità estrema all’art. 316 ter c.p., ravvisandolo solo nei casi residuali e molto limitati in cui la condotta non integri gia’ gli estremi dell’art. 640 bis c.p., oppure estendere l’ambito di applicazione dell’art. 316 ter c.p. restringendo le ipotesi di truffa di cui all’art. 640 bis c.p.

Tale ultima soluzione e’ stata se... _OMISSIS_ ...entamento giurisprudenziale [5]che ha ritenuto, per esempio, che la presentazione di falsa dichiarazione non integri il concetto di “artifici o raggiri” e sia tipico quindi della nuova norma di cui all’art. 316 ter c.p.; le sezioni Unite della Cassazione [6] hanno però respinto tale interpretazione affermando che la stessa si traduce in una “mera finzione interpretativa ad hoc”, perché la presentazione di false dichiarazioni è sempre stata ritenuta un... _OMISSIS_ ...ea ad integrare artifici e raggiri, e lo è ancora quando non si discuta dei rapporti con l’art. 316 ter c.p.; quindi, ritenere che il falso non integri artifici o raggiri solo in questo specifico caso viene visto dalla Cassazione come, appunto, una mera finzione giuridica che non soddisfa.

Le Sezioni Unite hanno pertanto ritenuto che l’area di applicazione dell’art. 316 ter c.p. sia puramente residuale e si riduca a quei casi, quali il silenzio an... _OMISSIS_ ... condotta che non induca effettivamente in errore l’autore della disposizione patrimoniale, non coperti dall’art. 640 bis c.p. nella sua accezione normalmente riconosciuta.

Peraltro, tale soluzione interpretativa porta alla riflessione per cui, in questa parte, l’applicazione della Convenzione PIF nell’ordinamento italiano si è tradotta nel coprire aree puramente residuali di illecito che non erano già coperte da norme preesistenti (gli art. ... _OMISSIS_ ...316 bis c.p.), ed è avvenuta con una tecnica legislativa che ha sollevato anni di dibattiti e di dubbi interpretativi.

E’ lecito allora chiedersi se non esistesse un altro modo, più semplice e lineare, per rispondere pienamente allo spirito della Convenzione e allo stesso tempo evitare tali problemi di interpretazione.
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