espropri e giurisprudenza sovranazionale

Nel primo capitolo si è parlato di diritto di proprietà e del concetto di diritto al rispetto dei beni sancito nell’art. 1 del Protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Si è visto il percorso giurisprudenziale della Corte europea dei diritti dell’uomo nell’affermazione del diritto e di una sua tutela non solo formale, ma anche effettiva.

Ora, dopo aver esaminato il percorso legislativo e giurisprudenziale del nostro ordinamento, appare opportuno fare nuovamente riferimento alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, per vedere quali sono le risposte date in ambito sovranazionale dal diritto vivente della Convenzione europea.

La Corte di Strasburgo non ha mancato... _OMISSIS_ ...con riferimento al potere conformativo della Pubblica Amministrazione, anch’esso riconosciuto dall’art. 1 del Protocollo n. 1, che ammette che lo Stato possa disciplinare l’utilizzo dei beni in conformità all’interesse generale, a tal fine promulgando le leggi necessarie.

L’interesse dei giudici si è rivolto soprattutto all’accertamento sull’effettiva conseguenza della condotta amministrativa, al fine di verificare che dietro l’intervento dell’Amministrazione non si celi in realtà un’espropriazione di fatto; anche a livello europeo, del resto, il limite tra potere conformativo e potere sostanzialmente espropriativo è molto labile e diventa necessaria un’analisi caso per caso.

I g... _OMISSIS_ ...più volte espressi nel sostenere l’incompatibilità con l’art. 1 del Protocollo della c.d. espropriazione indiretta, definita come l’acquisizione in capo alla Pubblica Amministrazione del diritto di proprietà, senza che sia legittimamente intervenuto un atto ablatorio [81]. Addirittura, il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa in data 14 febbraio 2007 ha adottato una risoluzione interinale con la quale ha incoraggiato le autorità italiane «a proseguire i loro sforzi e ad adottare rapidamente tutte le misure necessarie addizionali al fine di rimediare in maniera definitiva alla pratica della “espropriazione indiretta”».

Inoltre, la Corte ha ravvisato la violazione del diritto al rispetto dei beni in ipotesi ... _OMISSIS_ ...incoli di inedificabilità posti dall’Amministrazione causavano una situazione di assoluta incertezza protratta per un lungo periodo, a danno dei proprietari dei suoli: «la ricorrente ha dovuto sopportare un onere particolare ed esorbitante che ha rotto il giusto equilibrio che deve regnare tra le esigenze di interesse generale e la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni» [82].

Tuttavia, la Corte ha ritenuto che non si potesse ravvisare la violazione dell’art. 1 nei casi in cui il cittadino disponesse di un rimedio per fronteggiare l’inerzia dell’Amministrazione comunale nella predisposizione di un piano particolareggiato e non se ne fosse servito [83].

Pertanto, si può affermare che l’orientamen... _OMISSIS_ ...nella tutela del diritto al rispetto dei beni sia di riconoscerne la violazione – con conseguente affermazione dell’indennizzabilità del vincolo – solamente quando il privato si è trovato nella totale e assoluta impossibilità di contrastare l’inerzia dell’Amministrazione con qualsiasi altro rimedio.

Il rapporto tra la proprietà e potere espropriativo nell’ordinamento italiano è stato più volte analizzato e censurato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, con particolare riferimento alla quantificazione dell’indennità [84] e all’occupazione acquisitiva [85].

Con riferimento al primo tema, in particolare, i giudici hanno ritenuto che, quando il procedimento espropriativo si protrae per tem... _OMISSIS_ ...ommisurazione dell’indennità ad un valore molto inferiore a quello di mercato – proprio a causa delle lungaggini procedimentali – determina un’intollerabile compromissione del giusto equilibrio che deve invece intercorrere tra le esigenze pubbliche e la tutela dei diritti dell’uomo [86].

In entrambe le suddette decisioni, la contrapposizione della Corte europea con i principi espressi nel tempo dalla giurisprudenza della nostra Corte Costituzionale è stata netta.

Del resto, la diversa concezione delle modalità di esercizio del potere espropriativo è il riflesso della differente visione della proprietà nel nostro ordinamento e nell’ordinamento europeo, che ha portato i vari giudici ad assestare in posizione di... _OMISSIS_ ...quilibrio tra rispetto della proprietà e ablazione. Infatti, differentemente dalla nostra Costituzione, l’art. 1 del Protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione europea non prevede la corresponsione di alcun indennizzo a fronte della privazione della libertà e fa riferimento solamente al principio di legalità.

Ciò nonostante, la Corte europea dei diritti dell’uomo è giunta ad una visione dell’espropriazione molto più severa e rigorosa di quella della Corte Costituzionale italiana, richiedendo l’indennizzo e parametrandolo al valore venale del bene e escludendo l’occupazione acquisitiva. La ragione potrebbe risiedere nel fatto che il dettato convenzionale parla di rispetto dei beni, assicurando una tutela sostanziale alla proprie... _OMISSIS_ ...ostra Costituzione garantisce una tutela solo formale, realizzata a mezzo della previsione sulla riserva di legge [87].

Infatti, alla legge è demandato un ampio compito: riconoscere e garantire la proprietà, determinarne i modi di acquisto e di godimento, tracciarne i limiti al fine di assicurarne la funzione sociale e l’accessibilità. Si capisce quindi che il raggio d’azione del legislatore ordinario è molto vasto e che l’unico limite è il rispetto del contenuto minimo del diritto, limite in verità assai labile e vago. Inoltre, nel sistema europeo la proprietà è ancora annoverata tra i diritti fondamentali della persona, analogamente a quanto accadeva nell’ordinamento italiano precedentemente alla Costituzione.

Un appro... _OMISSIS_ ...ta il celebre caso Scordino, in cui i giudici hanno riconosciuto la violazione del diritto al rispetto dei beni nell’ipotesi in cui un terreno era stato assoggettato a vincoli urbanistici che, una volta scaduti, erano stati ripetutamente reiterati, e ai quali era poi stato applicato il regime di salvaguardia per le zone bianche, senza che fosse mai previsto un indennizzo a favore del proprietario: questi si era quindi trovato vittima di una situazione di assoluta incertezza circa la sorte del suo terreno e del divieto di costruire, situazione protrattasi per un lasso di tempo molto lungo [88].

I giudici di Strasburgo – sulla scia delle loro precedenti decisioni – hanno precisato che, ai fini dell’accertamento in ordine alla sussistenza ... _OMISSIS_ ...e del diritto di proprietà, non è rilevante se lo Stato preveda o meno dei meccanismi di tutela in astratto del diritto stesso, dovendosi verificare in concreto che la tutela approntata sia effettiva, ossia che lo Stato sia capace di garantire in concreto i soggetti espropriati da reiterazioni dei vincoli gravanti sui loro immobili. In applicazione di questo principio, la Corte è arrivata ad appurare che l’ordinamento italiano non prevedeva una tutela effettiva della proprietà...


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