La riserva di legge

Come visto precedentemente, il terzo comma dell’art. 42 della Costituzione prevede che l’espropriazione possa essere disposta solamente nei casi previsti dalla legge o dai regolamenti. L’art. 2, comma 1, Testo Unico si adegua al dettato costituzionale, prevedendo che «l’espropriazione dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili […] può essere disposta nei soli casi previsti dalle leggi e dai regolamenti».

L’interesse pubblico può prevalere al punto tale da limitare o privare il singolo di un suo diritto solamente qualora la legge abbia espressamente attribuito tale potere in sede di predeterminazione della funzione e solamente qualora abbia reso tipico tale potere, cioè esercitabile nella forma e con il... _OMISSIS_ ...alla stessa stabilito [28].

La riserva di legge comporta la necessità che la legge descriva con precisione sufficiente l’entità e i limiti del potere espropriativo, indicando i beni oggetto dello stesso, i soggetti in favore dei quali esso può esplicarsi, gli interessi a presidio dei quali esso sorge, le modalità con il quale esso può essere esercitato.

Il legislatore ordinario deve esercitare la facoltà di disporre della proprietà allo scopo di assicurarne la conservazione: non sarebbe possibile introdurre nel nostro ordinamento una disciplina tesa a svuotare completamente di contenuto il diritto. Pertanto, il corpus di norme sulla proprietà deve garantirne l’esercizio e l’accessibilità e deve assicurare che l’utilizzo ... _OMISSIS_ ...fa risulti conforme alle esigenze della collettività.

La riserva a favore del legislatore ordinario comporta che la previsione de qua non sia attuabile senza l’intermediazione della legge ordinaria. L’interpretazione pressoché costante del principio di legalità sancito dalla Costituzione e dal Testo Unico parla di una riserva di carattere relativo e non assoluto. Ciò significa che la legge è chiamata a dettare gli aspetti essenziali della materia, vale a dire i casi in cui l’espropriazione è ammessa, i criteri di quantificazione dell’indennità e le regole del procedimento. Al di fuori di ciò, sono sufficienti norme di rango regolamentare per dettagliare gli ulteriori aspetti.

Ciò che rileva è la subordinazione del potere ... _OMISSIS_ ...lla previsione di una legge che ne legittimi l’interferenza nella proprietà privata, con ciò escludendo che la Pubblica Amministrazione possa avere il potere di acquisire coattivamente la proprietà in tutti i casi in cui si riconosca l’interesse pubblico.

Tale potere esiste solamente nelle ipotesi individuate dalla legge, nelle quali è attribuito alla Pubblica Amministrazione il potere di dichiarare la pubblica utilità. Pertanto, la legge di rango ordinario attribuisce il potere espropriativo alla Pubblica Amministrazione in relazione alla necessità di perseguire l’interesse pubblico e sarà poi l’autorità amministrativa competente a prevedere gli aspetti organizzativi e procedimentali.

Una parte della dottrina ritiene ch... _OMISSIS_ ...one costituisca un procedimento amministrativo autonomo e preliminare rispetto a quello ablatorio e che esso trovi conclusione nell’atto che costituisce la dichiarazione di pubblica utilità [29].

Questa considerazione viene ritenuta valida anche per l’ipotesi in cui la dichiarazione è implicita in un atto amministrativa diverso, come ad esempio l’atto di approvazione del progetto inerente all’opera pubblica; infatti, è stato osservato che in tale atto necessariamente si inserisce il riconoscimento dell’utilità pubblica dell’opera stessa, in quanto non sarebbe concepibile sotto il profilo strettamente giuridico che la Pubblica Amministrazione desse esecuzione ad opere che essa stessa non ritiene di interesse generale.
... _OMISSIS_ ...e riguardo, alcuni autori hanno individuato nella norma del Testo Unico una riserva di regolamento, che impone la delegificazione e l’attribuzione alla potestà regolamentare dell’organizzazione del procedimento, nel pieno rispetto del principio di semplificazione normativa, che implica che le Regioni possano provvede in tal senso con regolamento e non necessariamente con legge [30].

Dunque, si è detto che al legislatore ordinario spetta di individuare entità e limiti del potere espropriativo. Occorre ora comprendere a chi sia da attribuire la potestà legislativa, posto che l’espropriazione per pubblica utilità non compare tra le materie elencate dall’articolo 117 della Costituzione a seguito della riforma del Titolo V.

... _OMISSIS_ ...Costituzione, nella sua formulazione antecedente alla riforma del Titolo V, deferiva alle Regioni a statuto ordinario potestà legislativa concorrente nelle materie espressamente previste, tra le quali figurava l’urbanistica, da svolgere nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale e in modo tale da non contrastare con l’interesse nazionale e con quello delle altre Regioni.

L’urbanistica viene definita come la scienza che si occupa della sistemazione e dello sviluppo delle città, nell’intento di assicurare – con il sussidio di tutte le risorse tecniche – la migliore posizione delle vie, degli edifici e degli impianti pubblici, nonché delle abitazioni private, in modo che la popolazione possa be... _OMISSIS_ ...a dimora sana, comoda e gradevole. In questo senso, l’edilizia è venuta progressivamente ad essere inglobata nell’urbanistica [31]. La collocazione dell’urbanistica, e quindi dell’espropriazione, nell’alveo della legislazione concorrente era stata concepita in un’epoca in cui si avvertiva la necessità di costruire grandi opere e grandi infrastrutture per lo sviluppo nazionale, reputando prioritaria l’attività diretta alla realizzazione delle opere.

A partire dagli anni Settanta del secolo scorso, invece, essendo la realtà territoriale ormai consolidata, la giurisprudenza ha subito un processo di progressiva affermazione della centralità dell’attività di pianificazione del territorio. Infatti, le norme della legg... _OMISSIS_ ...lasciavano taluni punti oscuri che la giurisprudenza era intervenuta a definire, con la conseguenza però che la normativa non era più rispondente all’evolversi del diritto vivente, a cui il legislatore aveva mancato di adeguarsi con successivi interventi.

A seguito della riforma operata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’art. 117 delinea tra diversi ambiti di competenza: la competenza esclusiva dello Stato nelle materie tassativamente elencate, con possibilità di delegare alle Regioni unicamente la potestà regolamentare [32]; la competenza concorrente tra Stato e Regioni nella materie tassativamente enunciate, dove spetta allo Stato di dettare i principi fondamentali e alle Regioni spettano potestà legislativa e potestà regolamenta... _OMISSIS_ ...esclusiva delle Regioni, in via residuale.

Nell’elenco delle materie di competenza esclusiva statale non sono state menzionate né l’urbanistica, né l’edilizia. Invece, tra le materie riservate alla legislazione concorrente viene annoverato il governo del territorio, definito come politica degli usi ordinati del territorio, data da...


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