Potere espropriativo e potere conformativo

rsquo;interno dell’articolo 42 della Costituzione si distinguono due tipologie di potere amministrativo: il secondo comma si riferisce al potere conformativo, mentre il terzo comma è relativo al potere espropriativo.

Il potere conformativo si esercita mediante le prescrizioni o i vincoli che costituiscono limitazioni legali della proprietà, assoggettando il bene ad un determinato regime giuridico di appartenenza e limitando le facoltà inerenti alla posizione proprietaria in conformità alla naturale struttura del bene. Tradizionalmente l’esercizio del potere conformativo dell’amministrazione è connesso all’apposizione di vincoli urbanistici, definiti quali prescrizioni che limitano o precludono del tutto il diritto di edificare connesso alla propr... _OMISSIS_ ...amministrazione pubblica, definiscono in via generale e astratta i limiti e i caratteri dell’edificabilità dei vari terreni situati nelle zone individuate, così conformando le proprietà che in esse si trovano, alle quali vengono quindi poste limitazioni – che l’elasticità del diritto permette – circa la loro fruibilità nell’interesse pubblico e in relazione alla funzione sociale [2].

La zonizzazione dei suoli non è espressione del potere espropriativo – nemmeno in senso lato – ma della potestà di pianificazione del territorio che spetta all’Amministrazione, alla quale è connaturata la facoltà di limitare l’edificabilità su certe aree a specifiche tipologie e categorie di opere [3]. In questi casi, la pianificazion... _OMISSIS_ ...ione ha aderito al medesimo orientamento, poiché ha statuito che i vincoli di destinazione propri della zonizzazione costituiscono «manifestazione della potestà conformativa, e non espropriativa, proprio perché afferiscono al regime giuridico di tutti i beni compresi nella zona e quindi alla fisionomia in generale dell’assetto della proprietà privata, traducendosi in provvedimenti di carattere generale dell’assetto della proprietà privata, traducendosi in provvedimenti di carattere generale che ne delimitano la portata senza l’obbligo di indennizzo» [5].

Secondo l’insegnamento della giurisprudenza, pertanto, sono connaturati alla proprietà i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazio... _OMISSIS_ ...enerali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili.

I giudici costituzionali hanno fatto rientrare tra i vincoli conformativi anche quei vincoli che derivano da destinazioni del bene realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato: «Sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi sono realizzabili anche dal soggetto privato e senza necessità di preventiva ablazione del bene» [6].

Questo può ... _OMISSIS_ ...squo;iniziativa economica privata, pur se accompagnata da strumenti di convenzionamento [7].

A tutto quanto detto sopra, si deve aggiungere che la natura espropriativa o conformativa del vincolo non può essere verificata in astratto, bensì sulla base della disciplina urbanistica imposta ai singoli suoli nel caso concreto, così da accertare proprio se la destinazione a questi impressa costituisce una sostanziale ablazione ovvero uno svuotamento del diritto dominicale del proprietario [8].

Le limitazioni legali alla proprietà derivanti da vincoli conformativi sono rivolte alla soddisfazione di un interesse pubblico determinato e possono derivare direttamente dalla legge mediante una previsione generale e astratta che incide su un’intera cate... _OMISSIS_ ... circostanze può capitare che la legge non individui in concreto i beni da assoggettare a un certo regime giuridico, bensì fissi i caratteri di quest’ultimo e demandi ad un provvedimento amministrativo l’individuazione del bene, sulla base dei criteri tecnici stabiliti dalla legge stessa; è quello che accade, ad esempio, con i vincoli storico-artistici. In tali casi il vincolo sorge solamente con l’emanazione del provvedimento amministrativo.

La natura di questo provvedimento è discussa, essendoci chi ne sostiene la natura costitutiva, chi la natura di accertamento costitutivo e chi la natura meramente ricognitiva. Il provvedimento può essere impugnato davanti al giudice amministrativo solamente qualora la scelta tecnica operata dall’amministr... _OMISSIS_ ...ivi possono essere sostanziali o strumentali. I vincoli sostanziali sono quelli che hanno come effetto diretto la limitazione dell’edificabilità e comportano un definitivo divieto di edificare, volto a conservare lo stato dei luoghi, ma senza privare il privato del suo diritto di proprietà e, pertanto, non facendone sorgere titolo all’indennizzo [11]. I vincoli strumentali, invece, costituiscono lo strumento mediante cui si attuano le scelte pianificatorie compiute e si differenziano a loro volta in localizzativi e di rinvio.

primi inibiscono lo ius aedificandi relativamente a luoghi identificati, in attesa della loro espropriazione, anticipando l’effetto del successivo decreto di esproprio. I secondi comportano la limitazione temporanea della potestà edif... _OMISSIS_ ..., vale a dire i vincoli che ineriscono al bene in virtù delle sue intrinseche caratteristiche. [13] L’uso di questa tipoliga di vincoli, con particolare riferimento all’edificabilità, è soggetto a limitazione a causa della loro rilevanza ambientale e paesaggitica, con esclusione di qualsivoglia compressione che sia simile all’idea di esproprio [14].

In una recente pronuncia, il Consiglio di Stato ha affermato che il carattere conformativo dei vincoli di piano non dipende dalla loro collocazione in una categoria specifica di strumenti urbanistici, bensì dai requisiti oggettivi e di struttura dei vincoli stessi. I vincoli di piano regolatore generale sono solamente i vincoli che insistono su beni determinati, comportando uno svuotamento del diritto di... _OMISSIS_ ... diritto di proprietà è tale da annullare il godimento del bene, che diventa inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale [15]. Pertanto, laddove la capacità edilizia non risulti compromessa ma solamente regolata nel suo concreto esercizio, rileva la potestà conformativa dello strumento urbanistico generale.

Diversamente da tutto quanto detto sopra, i vincoli ablatori non attengono alla configurazione del diritto di proprietà, non sono inerenti al suo stesso modo di essere, bensì svuotano il diritto delle sue facoltà, ed è proprio questa compressione che necessita di essere indennizzata. Con una buona dose di semplificazione, si può considerare che la giurisprudenza amministrativa ritiene che il vincolo espropriativo svuoti totalmente il diritto di proprietà... _OMISSIS_ ...zzare, diversamente dal vincolo conformativo che zonizza l’assetto generale del territorio [16].

In particolare, dalle pronunce della Cassazione si evince che si è in presenza di vincoli espropriativi in tutti i casi in cui si prevede la realizzazione di opere pubbliche con azzeramento delle facoltà dominicali in attesa della loro attuazione, indipendente dal carattere puntuale o generale del vincolo; si parla invece di vincoli conformativi quando la destinazione urbanistica può essere attuata anche su iniziativa privata, eventualmente in regime di convenzione con l’Amministrazione [17].

La Cassazione distingue quindi tra potere di pianificazione del territorio e potere espropriativo. Il primo consiste in una manifestazione del potere conformativ... _OMISSIS_ ...o territoriale. Il secondo, invece, entra in gioco quando si passa dalla disciplina generale dell’edificabilità di una zona alla localizzazione dell’opera pubblica su di una certa area [18].

Il vincolo espropriativo deriva tipicamente dalla localizzazione nel territorio dell’opera pubblica e la cui realizzazione non lascia spazio di sopravvivenza alcuno alla proprietà privata [19]. I vincoli espropriativi possono essere vincoli preordinati all’esproprio, con riferimento a tutte le previsioni urbanistiche che localizzano un’opera pubblica o di pubblica utilità in una determinata area e che appongono su di essa un vincolo di inedificabilità preordinato alla loro successiva espropriazione [20], ovvero possono essere vincoli che non sono preordinati... _OMISSIS_ ...vi, vale a dire le previsioni urbanisitiche che, pur non essendo preordinate all’esproprio, incidono su aree particolari, comprese in zone edificabili, sottraendole al regime edificatorio proprio della zona di riferimento [21].

Ulteriori calssificazioni dei vincoli sono state fatte in dottrina, con riferimento ai vincoli procedurali. Essi nascono con l’esigenza di proteggere la pianificazione attuativa, chiamata a definire l’uso delle aree, e si connotano per essere dei vincoli di salvaguardia assoluta, volti a impedire qualsiasi trasformazione dell’areaincompatibile con la sua futura utilizzazione, fino a che le previsioni del piano attuativo non vengano eseguite [22].

Alcuni autori hanno sottolineato che, sotto un profilo prettamente ... _OMISSIS_ ...one e il ridimensionamento del contenuto del diritto, la cui utilizzazione ne esce “congelata” per evitare miglioramenti del bene e suoi incrementi di valore, così che il potere espropriativo possa essere esercitato al minore costo possibile per i consociati.

Tra le suddette forme di “congelamento” dell’esercizio delle facoltà proprietarie, la più importante è certamente la limitazione della potestà edificatoria, che può colpire il bene nella sua specificità ovvero in virtù della sua localizzazione in una certa zona. Infatti, le previsioni contenute negli strumenti urbanistici possono determinare un significativo pregiudizio per il proprietario del bene, il cui valore può conoscere un rilevante deprezzamento a causa della destinazione cui... _OMISSIS_ ...struito l’impianto urbanistico scindendo lo ius aedificandi dal diritto di proprietà, allo scopo di riconoscere l’esercizio del diritto di edificare all’autorità amministrativa.

La stessa legge n. 10/1977 si innestava sul presupposto che lo ius aedificandi dovesse essere scorporato dal diritto di proprietà, per la ragione che non ne costituisce un contenuto normale. Pertanto, si riteneva che all’Amministrazione Pubblica fosse demandata l’attribuzione o la negazione della potestà di edificare [23], nell’esercizio di una propria prerogativa discrezionale relativa alla definizione dei caratteri di utilizzo del suolo e di attribuzione delle possibilità edificatorie.

Gli unici limiti individuati all’esercizio di tale attiv... _OMISSIS_ ...pposti dagli strumenti urbanistici non potevano essere considerati ablatori rispetto a talune utilità economiche che l’ordinamento garantiva al proprietario, bensì costituivano un elemento del regime di inedificabilità dei suoli istituito dalla suddetta legge. La Corte Costituzionale, però, era poi intervenuta ad affermare l’inerenza del diritto di edificare al diritto di proprietà, sia con riferimento all’espropriazione, sia con riferimento all’imposizione di vincoli di inedificabilità [24].

Secondo i giudici solamente al proprietario dell’immobile spettava il diritto di edificare, con la conseguenza che qualsiasi privazione a favore di tale diritto in esecuzione di piani urbanistici attuativi costituiva un affievolimento del diritto so... _OMISSIS_ ...prietario del bene e non alla Pubblica Amministrazione. In questo contesto, il privato proprietario può disporre del diritto edificatorio anche separatamente dall’immobile a cui esso inerisce, entro i limiti imposti dallo strumento urbanistico.

È stato quindi creato un sistema di interscambiabilità di diritti edificatori, la cui disciplina ad opera delle previsioni urbanistiche consente di realizzare l’assetto costituzionale della proprietà e di assicurarne la funzione sociale [25].

Infine, nelle recenti decisioni del Consiglio di Stato si legge che lo ius aedificandi è una facoltà compresa nel diritto di proprietà, ma non costituisce essa stessa un diritto assoluto, in quanto «sottende un interesse sottoposto a conformazione da parte della... _OMISSIS_ ...istico - edilizio ma è anche destinata ad interagire con altre normative settoriali e, in particolare, con la normativa a tutela del paesaggio e dell’ambiente» [26].