Potere espropriativo e potere conformativo

rsquo;interno dell’articolo 42 della Costituzione si distinguono due tipologie di potere amministrativo: il secondo comma si riferisce al potere conformativo, mentre il terzo comma è relativo al potere espropriativo.

Il potere conformativo si esercita mediante le prescrizioni o i vincoli che costituiscono limitazioni legali della proprietà, assoggettando il bene ad un determinato regime giuridico di appartenenza e limitando le facoltà inerenti alla posizione proprietaria in conformità alla naturale struttura del bene. Tradizionalmente l’esercizio del potere conformativo dell’amministrazione è connesso all’apposizione di vincoli urbanistici, definiti quali prescrizioni che limitano o precludono del tutto il diritto di edificare conn... _OMISSIS_ ...ietà [1].

I vincoli conformativi della proprietà derivano dalla zonizzazione del territorio contenuta negli strumenti urbanistici; questi, nel dividere in zone il territorio dell’amministrazione pubblica, definiscono in via generale e astratta i limiti e i caratteri dell’edificabilità dei vari terreni situati nelle zone individuate, così conformando le proprietà che in esse si trovano, alle quali vengono quindi poste limitazioni – che l’elasticità del diritto permette – circa la loro fruibilità nell’interesse pubblico e in relazione alla funzione sociale [2].

La zonizzazione dei suoli non è espressione del potere espropriativo – nemmeno in senso lato – ma della potestà di pianificazione del... _OMISSIS_ ... spetta all’Amministrazione, alla quale è connaturata la facoltà di limitare l’edificabilità su certe aree a specifiche tipologie e categorie di opere [3]. In questi casi, la pianificazione concorre a qualificare il diritto di proprietà stesso, determinandone la possibilità di edificazione e il valore economico in proporzione all’edificabilità [4].

Anche la Cassazione ha aderito al medesimo orientamento, poiché ha statuito che i vincoli di destinazione propri della zonizzazione costituiscono «manifestazione della potestà conformativa, e non espropriativa, proprio perché afferiscono al regime giuridico di tutti i beni compresi nella zona e quindi alla fisionomia in generale dell’assetto della proprietà privata, traducendosi in pro... _OMISSIS_ ...arattere generale dell’assetto della proprietà privata, traducendosi in provvedimenti di carattere generale che ne delimitano la portata senza l’obbligo di indennizzo» [5].

Secondo l’insegnamento della giurisprudenza, pertanto, sono connaturati alla proprietà i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili.

I giudici costituzionali hanno fatto rientrare tra i vincoli confor... _OMISSIS_ ...ei vincoli che derivano da destinazioni del bene realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato: «Sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi sono realizzabili anche dal soggetto privato e senza necessità di preventiva ablazione del bene» [6].

Questo può essere il risultato della scelta politica programmatoria quando l’obiettivo di interesse generale di dotare il territorio di attrezzature e servizi sia ritenuto realizzabile anche... _OMISSIS_ ...squo;iniziativa economica privata, pur se accompagnata da strumenti di convenzionamento [7].

A tutto quanto detto sopra, si deve aggiungere che la natura espropriativa o conformativa del vincolo non può essere verificata in astratto, bensì sulla base della disciplina urbanistica imposta ai singoli suoli nel caso concreto, così da accertare proprio se la destinazione a questi impressa costituisce una sostanziale ablazione ovvero uno svuotamento del diritto dominicale del proprietario [8].

Le limitazioni legali alla proprietà derivanti da vincoli conformativi sono rivolte alla soddisfazione di un interesse pubblico determinato e possono derivare direttamente dalla legge mediante una previsione generale e astratta che incide su ... _OMISSIS_ ...goria di beni, in virtù delle caratteristiche intrinseche dei beni che vi appartengono, come ad esempio le prescrizioni di legge attinenti alle fasce di rispetto stradali o ferroviarie [9]. In diverse circostanze può capitare che la legge non individui in concreto i beni da assoggettare a un certo regime giuridico, bensì fissi i caratteri di quest’ultimo e demandi ad un provvedimento amministrativo l’individuazione del bene, sulla base dei criteri tecnici stabiliti dalla legge stessa; è quello che accade, ad esempio, con i vincoli storico-artistici. In tali casi il vincolo sorge solamente con l’emanazione del provvedimento amministrativo.

La natura di questo provvedimento è discussa, essendoci chi ne sostiene la natura costitutiva, ch... _OMISSIS_ ...accertamento costitutivo e chi la natura meramente ricognitiva. Il provvedimento può essere impugnato davanti al giudice amministrativo solamente qualora la scelta tecnica operata dall’amministrazione sia affetta da vizi di legittimità; infatti, è inammissibile il sindacato sulla valutazione tecnico-discrezionale operata dalla Pubblica Amministrazione [10].

I vincoli conformativi possono essere sostanziali o strumentali. I vincoli sostanziali sono quelli che hanno come effetto diretto la limitazione dell’edificabilità e comportano un definitivo divieto di edificare, volto a conservare lo stato dei luoghi, ma senza privare il privato del suo diritto di proprietà e, pertanto, non facendone sorgere titolo all’indennizzo [11]. I vincoli strumenta... _OMISSIS_ ...tituiscono lo strumento mediante cui si attuano le scelte pianificatorie compiute e si differenziano a loro volta in localizzativi e di rinvio.

primi inibiscono lo ius aedificandi relativamente a luoghi identificati, in attesa della loro espropriazione, anticipando l’effetto del successivo decreto di esproprio. I secondi comportano la limitazione temporanea della potestà edificativa, in attesa dell’approvazione dello strumento attuativo, a cui sono condizionati [12].

Si è parlato poi anche dei vincoli morfologici, a carattere originario o ricognitivo, vale a dire i vincoli che ineriscono al bene in virtù delle sue intrinseche caratteristiche. [13] L’uso di questa tipoliga di vincoli, con particolare riferimento all’edif... _OMISSIS_ ...ggetto a limitazione a causa della loro rilevanza ambientale e paesaggitica, con esclusione di qualsivoglia compressione che sia simile all’idea di esproprio [14].

In una recente pronuncia, il Consiglio di Stato ha affermato che il carattere conformativo dei vincoli di piano non dipende dalla loro collocazione in una categoria specifica di strumenti urbanistici, bensì dai requisiti oggettivi e di struttura dei vincoli stessi. I vi...


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