Potere espropriativo e potere conformativo

rsquo;interno dell’articolo 42 della Costituzione si distinguono due tipologie di potere amministrativo: il secondo comma si riferisce al potere conformativo, mentre il terzo comma è relativo al potere espropriativo.

Il potere conformativo si esercita mediante le prescrizioni o i vincoli che costituiscono limitazioni legali della proprietà, assoggettando il bene ad un determinato regime giuridico di appartenenza e limitando le facoltà inerenti alla posizi... _OMISSIS_ ...a in conformità alla naturale struttura del bene. Tradizionalmente l’esercizio del potere conformativo dell’amministrazione è connesso all’apposizione di vincoli urbanistici, definiti quali prescrizioni che limitano o precludono del tutto il diritto di edificare connesso alla proprietà [1].

I vincoli conformativi della proprietà derivano dalla zonizzazione del territorio contenuta negli strumenti urbanistici; questi, nel dividere in zone il territo... _OMISSIS_ ...amministrazione pubblica, definiscono in via generale e astratta i limiti e i caratteri dell’edificabilità dei vari terreni situati nelle zone individuate, così conformando le proprietà che in esse si trovano, alle quali vengono quindi poste limitazioni – che l’elasticità del diritto permette – circa la loro fruibilità nell’interesse pubblico e in relazione alla funzione sociale [2].

La zonizzazione dei suoli non è espressione d... _OMISSIS_ ...priativo – nemmeno in senso lato – ma della potestà di pianificazione del territorio che spetta all’Amministrazione, alla quale è connaturata la facoltà di limitare l’edificabilità su certe aree a specifiche tipologie e categorie di opere [3]. In questi casi, la pianificazione concorre a qualificare il diritto di proprietà stesso, determinandone la possibilità di edificazione e il valore economico in proporzione all’edificabilità [4].

... _OMISSIS_ ...ione ha aderito al medesimo orientamento, poiché ha statuito che i vincoli di destinazione propri della zonizzazione costituiscono «manifestazione della potestà conformativa, e non espropriativa, proprio perché afferiscono al regime giuridico di tutti i beni compresi nella zona e quindi alla fisionomia in generale dell’assetto della proprietà privata, traducendosi in provvedimenti di carattere generale dell’assetto della proprietà privata, traducendosi in provved... _OMISSIS_ ...tere generale che ne delimitano la portata senza l’obbligo di indennizzo» [5].

Secondo l’insegnamento della giurisprudenza, pertanto, sono connaturati alla proprietà i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i d... _OMISSIS_ ...enerali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili.

I giudici costituzionali hanno fatto rientrare tra i vincoli conformativi anche quei vincoli che derivano da destinazioni del bene realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato: «Sono al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali i vincoli che importano una destinazione (an... _OMISSIS_ ...o specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi sono realizzabili anche dal soggetto privato e senza necessità di preventiva ablazione del bene» [6].

Questo può essere il risultato della scelta politica programmatoria quando l’obiettivo di interesse generale di dotare il territorio di attrezzature e servizi sia ritenuto realizzabile anche... _OMISSIS_ ...squo;iniziativa economica privata, pur se accompagnata da strumenti di convenzionamento [7].

A tutto quanto detto sopra, si deve aggiungere che la natura espropriativa o conformativa del vincolo non può essere verificata in astratto, bensì sulla base della disciplina urbanistica imposta ai singoli suoli nel caso concreto, così da accertare proprio se la destinazione a questi impressa costituisce una sostanziale ablazione ovvero uno svuotamento del dir... _OMISSIS_ ... del proprietario [8].

Le limitazioni legali alla proprietà derivanti da vincoli conformativi sono rivolte alla soddisfazione di un interesse pubblico determinato e possono derivare direttamente dalla legge mediante una previsione generale e astratta che incide su un’intera categoria di beni, in virtù delle caratteristiche intrinseche dei beni che vi appartengono, come ad esempio le prescrizioni di legge attinenti alle fasce di rispetto stradali o ferroviarie ... _OMISSIS_ ... circostanze può capitare che la legge non individui in concreto i beni da assoggettare a un certo regime giuridico, bensì fissi i caratteri di quest’ultimo e demandi ad un provvedimento amministrativo l’individuazione del bene, sulla base dei criteri tecnici stabiliti dalla legge stessa; è quello che accade, ad esempio, con i vincoli storico-artistici. In tali casi il vincolo sorge solamente con l’emanazione del provvedimento amministrativo.

... _OMISSIS_ ... questo provvedimento è discussa, essendoci chi ne sostiene la natura costitutiva, chi la natura di accertamento costitutivo e chi la natura meramente ricognitiva. Il provvedimento può essere impugnato davanti al giudice amministrativo solamente qualora la scelta tecnica operata dall’amministrazione sia affetta da vizi di legittimità; infatti, è inammissibile il sindacato sulla valutazione tecnico-discrezionale operata dalla Pubblica Amministrazione [10].

I vi... _OMISSIS_ ...ivi possono essere sostanziali o strumentali. I vincoli sostanziali sono quelli che hanno come effetto diretto la limitazione dell’edificabilità e comportano un definitivo divieto di edificare, volto a conservare lo stato dei luoghi, ma senza privare il privato del suo diritto di proprietà e, pertanto, non facendone sorgere titolo all’indennizzo [11]. I vincoli strumentali, invece, costituiscono lo strumento mediante cui si attuano le scelte pianificatorie compiute e s... _OMISSIS_ ... a loro volta in localizzativi e di rinvio.

primi inibiscono lo ius aedificandi relativamente a luoghi identificati, in attesa della loro espropriazione, anticipando l’effetto del successivo decreto di esproprio. I secondi comportano la limitazione temporanea della potestà edificativa, in attesa dell’approvazione dello strumento attuativo, a cui sono condizionati [12].

Si è parlato poi anche dei vincoli morfologici, a carattere originari... _OMISSIS_ ..., vale a dire i vincoli che ineriscono al bene in virtù delle sue intrinseche caratteristiche. [13] L’uso di questa tipoliga di vincoli, con particolare riferimento all’edificabilità, è soggetto a limitazione a causa della loro rilevanza ambientale e paesaggitica, con esclusione di qualsivoglia compressione che sia simile all’idea di esproprio [14].

In una recente pronuncia, il Consiglio di Stato ha affermato che il carattere conformativo dei vinc... _OMISSIS_ ...n dipende dalla loro collocazione in una categoria specifica di strumenti urbanistici, bensì dai requisiti oggettivi e di struttura dei vincoli stessi. I vincoli di piano regolatore generale sono solamente i vincoli che insistono su beni determinati, comportando uno svuotamento del diritto di proprietà su di essi, mediante assoggettamento a vincoli preordinati all’esproprio o a vincoli che comportino l’inedificabilità assoluta.

In questi casi lo ... _OMISSIS_ ... diritto di proprietà è tale da annullare il godimento del bene, che diventa inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale [15]. Pertanto, laddove la capacità edilizia non risulti compromessa ma solamente regolata nel suo concreto esercizio, rileva la potestà conformativa dello strumento urbanistico generale.

Diversamente da tutto quanto detto sopra, i vincoli ablatori non attengono alla configurazione del diritto di proprietà, non sono inerenti al suo stes... _OMISSIS_ ...re, bensì svuotano il diritto delle sue facoltà, ed è proprio questa compressione che necessita di essere indennizzata. Con una buona dose di semplificazione, si può considerare che la giurisprudenza amministrativa ritiene che il vincolo espropriativo svuoti totalmente il diritto di proprietà, in contrapposizione al vincolo conformativo; la giurisprudenza ordinaria, invece, ritiene che il vincolo espropriativo localizzi lenticolarmente l’opera pubblica o di pubblica u... _OMISSIS_ ...zzare, diversamente dal vincolo conformativo che zonizza l’assetto generale del territorio [16].

In particolare, dalle pronunce della Cassazione si evince che si è in presenza di vincoli espropriativi in tutti i casi in cui si prevede la realizzazione di opere pubbliche con azzeramento delle facoltà dominicali in attesa della loro attuazione, indipendente dal carattere puntuale o generale del vincolo; si parla invece di vincoli conformativi quando la destinaz... _OMISSIS_ ...a può essere attuata anche su iniziativa privata, eventualmente in regime di convenzione con l’Amministrazione [17].

La Cassazione distingue quindi tra potere di pianificazione del territorio e potere espropriativo. Il primo consiste in una manifestazione del potere conformativo dell’Amministrazione che essa esercita mediante zonizzazione, vale a dire la determinazione generale e astratta di un regime d’uso comune a tutti i suoli compresi in un de... _OMISSIS_ ...o territoriale. Il secondo, invece, entra in gioco quando si passa dalla disciplina generale dell’edificabilità di una zona alla localizzazione dell’opera pubblica su di una certa area [18].

Il vincolo espropriativo deriva tipicamente dalla localizzazione nel territorio dell’opera pubblica e la cui realizzazione non lascia spazio di sopravvivenza alcuno alla proprietà privata [19]. I vincoli espropriativi possono essere vincoli preordinati all... _OMISSIS_ ...n riferimento a tutte le previsioni urbanistiche che localizzano un’opera pubblica o di pubblica utilità in una determinata area e che appongono su di essa un vincolo di inedificabilità preordinato alla loro successiva espropriazione [20], ovvero possono essere vincoli che non sono preordinati all’espropriazione, ma che hanno ugualmente natura espropriativa, il riferimento ai quali si rintraccia nell’articolo 39 del Testo Unico: si tratta dei vincoli sostanzialme... _OMISSIS_ ...vi, vale a dire le previsioni urbanisitiche che, pur non essendo preordinate all’esproprio, incidono su aree particolari, comprese in zone edificabili, sottraendole al regime edificatorio proprio della zona di riferimento [21].

Ulteriori calssificazioni dei vincoli sono state fatte in dottrina, con riferimento ai vincoli procedurali. Essi nascono con l’esigenza di proteggere la pianificazione attuativa, chiamata a definire l’uso delle aree, e si co... _OMISSIS_ ...ere dei vincoli di salvaguardia assoluta, volti a impedire qualsiasi trasformazione dell’areaincompatibile con la sua futura utilizzazione, fino a che le previsioni del piano attuativo non vengano eseguite [22].

Alcuni autori hanno sottolineato che, sotto un profilo prettamente tecnico, solamente il vincolo conformativo è un limite in senso tradizionale alla proprietà, perché il vincolo preordinato all’espropriazione ha degli effetti che vanno molto oltr... _OMISSIS_ ...one e il ridimensionamento del contenuto del diritto, la cui utilizzazione ne esce “congelata” per evitare miglioramenti del bene e suoi incrementi di valore, così che il potere espropriativo possa essere esercitato al minore costo possibile per i consociati.

Tra le suddette forme di “congelamento” dell’esercizio delle facoltà proprietarie, la più importante è certamente la limitazione della potestà edificatoria, che può colpire ... _OMISSIS_ ...ua specificità ovvero in virtù della sua localizzazione in una certa zona. Infatti, le previsioni contenute negli strumenti urbanistici possono determinare un significativo pregiudizio per il proprietario del bene, il cui valore può conoscere un rilevante deprezzamento a causa della destinazione cui è vincolato; ciò è stato subito evidente, alla luce del consistente contenzioso amministrativo registrato in materia di previsioni urbanistiche. In un primo tempo, i giudici amministra... _OMISSIS_ ...struito l’impianto urbanistico scindendo lo ius aedificandi dal diritto di proprietà, allo scopo di riconoscere l’esercizio del diritto di edificare all’autorità amministrativa.

La stessa legge n. 10/1977 si innestava sul presupposto che lo ius aedificandi dovesse essere scorporato dal diritto di proprietà, per la ragione che non ne...
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