L'espropriazione prima del Testo Unico

La storia dell'espropriazione prende il via dallo Statuto Albertino, che annoverava il diritto di proprietà tra i diritti inviolabili della persona, ma allo stesso tempo riconosceva la possibilità di limitarlo per finalità pubbliche. L'art. 29, infatti, recitava: «Tutte le proprietà, senza alcuna eccezione, sono inviolabili. Tuttavia, quando l'interesse pubblico legalmente accertato lo esiga, si può essere tenuti a cederle in tutto o in parte mediante una giusta indennità conformemente alle leggi».

Il codice civile emanato nel 1865 ha recepito questa impostazione e ha introdotto l'istituto espropriativo per l'utilità collettiva in termini simili a quelli adoperati dallo Statuto; l'esercizio del potere ablativo, tuttavia, veniva limitato a casi ecce... _OMISSIS_ ...equio ad una concezione della proprietà quale diritto di derivazione quasi sacra, frutto di lunghi conflitti per la conquista della tutela della potestà dominicale [11].

Storicamente, l'importanza dell'espropriazione e il suo progressivo affermarsi erano legati al fatto che nell'Italia appena unita era fondamentale per lo Stato assicurarsi un modo per realizzare opere e infrastrutture pubbliche. In tale contesto e di fronte a tali esigenze, non si poteva permettere che l'interesse della generalità dei consociati uscisse piegato dallo scontro con il diritto di proprietà di un singolo soggetto o di un gruppo di persone: la realizzazione delle opere non poteva rimanere in attesa della volontà dei privati proprietari dei suoli sui quali tali opere dovevano venire ... _OMISSIS_ ...
Con il tempo poi sono state riconosciute ulteriori finalità all'istituto espropriativo, come quella di acquisire zone a costo ridotto per la realizzazione di opere di edilizia pubblica residenziale ovvero di portare i cittadini ad aderire a programmi di interesse pubblico quali piani di lottizzazione.

Nel medesimo anno venne emanata la legge fondamentale in materia di espropriazione per pubblica utilità, la legge 25 giugno 1865 n. 2359, e per la prima volta ricevette disciplina lo svolgimento del procedimento espropriativo, il cui primo atto era individuato nella dichiarazione di pubblica utilità. La legge fondamentale si pose come punto di rottura rispetto all'opinione prevalente – soprattutto in dottrina – che era propensa a riconoscere... _OMISSIS_ ...zione una vendita forzata, una sorta di atto di imperium dell'Amministrazione, che obbligava il proprietario del bene ad alienarlo [12].

La legge fondamentale contemplava un'unica finalità dell'esercizio del potere ablativo e questa era l'esecuzione di opere di pubblica utilità. La legge si preoccupava di fissare anche il criterio di quantificazione dell'indennità, stabilendo che questa dovesse corrispondere al giusto prezzo che a giudizio dei periti avrebbe avuto il bene immobile in una libera contrattazione di compravendita [13]; in sostanza, il riferimento andava rintracciato nel valore venale dell'immobile. Tuttavia la valutazione dei periti era condotta in maniera abbastanza libera, poiché non era disciplinata nei limiti né nei contenuti, pertanto essi go... _OMISSIS_ ... autonomia e discrezionalità di scelta.

La legge del 1865 consentiva all'Amministrazione di procedere anche ad un'espropriazione solo parziale ed in tale eventualità si prevedeva che l'indennità da corrispondere fosse pari alla differenza tra il giusto prezzo che l'immobile aveva prima dell'esproprio ed il valore della parte residua dopo l'ablazione. L'indennità doveva quindi tenere conto del deprezzamento subito dalla parte residua a causa dell'avvenuta ablazione [14], dell'esecuzione dell'opera che in parte occupa il fondo o dell'esercizio del servizio pubblico a cui tende il potere espropriativo [15].

L'impostazione dell'istituto è rimasta invariata fino ai giorni nostri, come stabilito dall'articolo 33 del Testo Unico [16]. Inoltre, era pre... _OMISSIS_ ...omputo dell'indennità non si tenesse conto di piantagioni, costruzioni o migliorie eventualmente presenti, quando queste risultavano eseguite in un momento successivo alla notizia dell'espropriazione al solo fine di aumentare il valore del bene per ottenere una maggiore indennità, con ciò implicitamente intendendo che il loro valore fosse da considerare nel computo dell'indennità quando tale scopo non fosse stato riscontrato [17].

Successivamente, venne promulgata la legge per il risanamento della città di Napoli, la legge 15 gennaio 1885 n. 2892, che vide luce in ragione della violenta epidemia di colera scoppiata l'estate precedente nella città. L'intento del legislatore era quello di prevedere da un lato la distruzione dei quartieri più vecchi, dove era sit... _OMISSIS_ ... parte delle abitazioni fatiscenti e insalubri e, dall'altro, la costruzione di nuovi edifici e zone adeguatamente attrezzate sotto il profilo igienico.

La novità più rilevante rispetto alla legge fondamentale consisteva nel nuovo criterio di quantificazione dell'indennità, il cui riferimento veniva qui individuato nella media tra il valore venale dell'immobile espropriando e la somma dei canoni di locazione riscossi nell'ultimo decennio. Qualora non fosse riuscito l'accertamento dei fitti, il valore dell'indennità sarebbe stato commisurato all'imponibile netto agli effetti dell'imposta su terreni e fabbricati [18].

Molto tempo dopo venne adottata la legge 22 ottobre 1971 n. 865, in materia di espropriazione finalizzata all'edilizia residenzial... _OMISSIS_ ... la quale si istituì un procedimento espropriativo più snello e rapido rispetto a quello previsto dalla legge n. 2359/1865. Cambiò anche il criterio di quantificazione dell'indennità di espropriazione, individuato nel valore agricolo medio.

La successiva legge n. 1 del 3 gennaio 1978 estese notevolmente poi l'ambito applicativo del procedimento inaugurato dalla legge n. 865/1971, elevandolo a criterio generale di determinazione dell'indennità, valido per il procedimento espropriativo in qualsiasi ambito. Tuttavia, la Corte Costituzionale intervenne a dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'applicazione generalizzata, e quindi anche alle aree edificabili, del criterio del valore agricolo [19].

Prima dell'emanazione del Testo Unico,... _OMISSIS_ ...a disciplina delle espropriazioni era costituita dalla legge fondamentale e dalla legge 865/1971. La legge del 1865 rimaneva ancora il cardine della materia, nonostante fosse stata soppiantata da successivi interventi legislativi con riferimento a taluni importanti aspetti.

La conseguenza del mancato coordinamento tra le varie discipline comportava che il quadro normativo fosse frastagliato e confuso, un sistema in cui convivevano più modelli espropriativi che, comunque, facevano rinvio alla legge fondamentale per gli aspetti non previsti dalla legislazione di settore.

In particolare, le espropriazioni di competenza statale e sovraregionale rimanevano regolate dalla legge n. 2359/1865 e la competenza ad emanare il decreto di esproprio era devol... _OMISSIS_ ...; ad esse si applicava anche la legge n. 865/1971 limitatamente alla procedura di determinazione dell'indennità e ai relativi criteri di quantificazione [20].

Le ablazioni di competenza regionale erano disciplinate non solo dalla legge fondamentale, ma anche dalle leggi n. 865/1971 e n. 1/1978 per quanto riguardava gli atti in relazione ai quali era previsto l'intervento delle autorità regionali, nelle opere appartenenti alle attribuzioni conferite alle Regioni dall'art. ...


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