La proprietà privata e l'espropriazione per pubblica utilità

Nell'ordinamento italiano, la proprietà consiste nel diritto di godere e di disporre di una bene in modo pieno ed esclusivo, pur nei limiti indicati dalla legge; a determinate condizioni, però, la Pubblica Amministrazione dispone del potere di imporre un sacrificio alla proprietà, in nome del perseguimento di un vantaggio per la collettività [1].

Alcuni autori hanno definito la proprietà come il diritto reale più importante « […] non solo perché sempre e in ogni circostanza è considerato il più importante e quello di maggior valore sul piano economico; ma anche perché esso rappresenta il presupposto indispensabile e il centro sul quale poggiano e dal quale si enucleano tutti gli altri diritti reali.

Ma le molteplici trasformazioni che il diritto privato va subendo nel mondo moderno e la sempre più spiccata invadenza di restrizioni e spinte dirette a una più intensa tutela degli interessi pubblici e generali a tutto scapito dell... _OMISSIS_ ...duale, ha portato a constatare che oggi non potrebbe più parlarsi della proprietà-diritto soggettivo, dovendo piuttosto farsi riferimento alla proprietà-funzione» [2].

Secondo la tradizione dottrinale, i caratteri essenziali della proprietà, in virtù dell'appartenenza alla categoria dei diritti reali, vanno individuati nell'assolutezza, nell'immediatezza, nell'autosufficienza e nell'inerenza al bene. L'assolutezza è la caratteristica del diritto di proprietà che ne consente la validità e la tutela erga omnes, vale a dire la condizione per la quale tutti i terzi sono tenuti al rispetto dell'obbligo negativo di astenersi dal turbare o limitare il godimento del bene da parte del titolare o dal lederne gli interessi connessi al bene di proprietà.

L'immediatezza è la proprietà che lega il titolare del diritto al bene che ne è oggetto, così da consentirgli di trarre tutte le utilità che al bene sono proprie e di godere dello stesso n... _OMISSIS_ ...ti dalla legge, potendo esercitare direttamente ogni facoltà connessa al diritto, senza che sia necessaria l'intermediazione di attività di terzi.

L'autosufficienza è la condizione tale per cui il titolare è tutelato nell'esercizio delle facoltà di disposizione e di godimento che costituiscono il diritto di proprietà, che da sole gli consentono di ottenere tutte le utilità connesse alla sua posizione, anche in caso di contraria volontà di terzi.

L'inerenza al bene, invece, è la qualità che collega il diritto al bene, consentendo al titolare di far valere la propria posizione verso i terzi che pretendono di avere sul medesimo bene un diritto incompatibile con la proprietà o limitativo della stessa [3].

Il diritto si fonda su due facoltà principali: il godimento e la disposizione del bene. Il godimento consiste nella possibilità per il titolare di trarre dal bene tutte le utilità che gli sono proprie, al fine di soddisfare un b... _OMISSIS_ ...izio di tale facoltà implica che il bene rimanga nella sfera di disponibilità del proprietario, che può servirsi di tutte le azioni giuridiche che l'ordinamento prevede per escludere gli altri soggetti dall'utilitas derivante del bene, essendo la proprietà un diritto valido erga omnes, nei cui confronti i terzi sono tenuti ad astenersi da condotte pregiudizievoli per il titolare.

La disposizione del bene consiste invece nella possibilità per il titolare di modificarlo materialmente, fino addirittura alla sua completa distruzione, e di modificare la situazione giuridica relativa ad esso, potendo anche cederlo ad altri.

La combinazione delle due facoltà si atteggia diversamente a seconda della tipologia del bene stesso, concorrendo il loro contenuto a definire quella che la dottrina definisce la c.d. elasticità del dominio, vale a dire la condizione per cui la concorrenza di più diritti sulla stessa cosa si limitano a vicenda nelle facoltà d... _OMISSIS_ ...i disposizione, per poi riespandersi automaticamente nel momento in cui anche solo uno di essi venga meno [4].

I provvedimenti mediante i quali si limita la sfera giuridica di un soggetto, sacrificando il suo interesse ad un bene della vita, sono denominati provvedimenti ablatori e la loro intensità e i loro contenuti possono variare nell'ampiezza e negli effetti: i provvedimenti ablatori reali possono limitare il godimento del bene, possono imporre obblighi e, al massimo grado, possono addirittura arrivare a comportare l'estinzione del diritto di proprietà. Il carattere comune a questa tipologia di provvedimenti è proprio l'effetto depauperativo causato sul patrimonio giuridico del destinatario, che si trova a subire una situazione pregiudizievole per la propria sfera giuridica, imposta da un potere autoritativo pubblico.

Ad esempio, l'interesse pubblico può limitare il diritto di proprietà mediante costituzione del diritto reale di servi... _OMISSIS_ ...terzi, ovvero a seguito della costituzione di diritti non aventi natura reale a favore di terzi.

Tra tutte le forme di ablazione, l'espropriazione per pubblica utilità è l'istituto che causa la maggiore compressione dell'interesse del destinatario del provvedimento, poiché comporta il trasferimento automatico del diritto di proprietà o di altro diritto reale in capo al beneficiario, indipendentemente dal concorso di volontà del soggetto colpito.

Essa viene quindi definita come l'istituto di diritto pubblico in base a cui il singolo viene privato, previo pagamento di una indennità, di uno o più beni immobili di sua proprietà, per causa di pubblico interesse legalmente dichiarata [5]. L'effetto che si produce è proprio il trasferimento coattivo per ragioni di interesse pubblico del diritto ablato, la cui utilitas viene acquisita dalla Pubblica Amministrazione in virtù della posizione di sovranità dello Stato.

Il termine espropr... _OMISSIS_ ...designare sia il provvedimento ablatorio, che determina la perdita del diritto per il suo titolare, sia l'intero procedimento amministrativo produttivo dei suddetti effetti. Quest'ultimo può trovare conclusione in un atto autoritativo di ablazione, il decreto di esproprio, ovvero nella stipulazione di un atto di cessione volontaria [6].

Il trasferimento coatto del diritto espropriato pone l'annoso problema del rapporto tra tutela della proprietà privata e esercizio del potere espropriativo.

Fin dalle origini dell'istituto ci si è dovuti interrogare su quanto e in che misura il singolo può legittimamente essere costretto a sacrificare del proprio patrimonio immobiliare, in nome dell'interesse dei consociati. Era chiaro che il potere espropriativo non poteva essere assoluto, libero da vincoli, né si poteva permettere che il suo destinatario rimanesse sfornito da qualsiasi forma di tutela o protezione.

Ecco che allora sono stat... _OMISSIS_ ...imitazioni al potere espropriativo, il cui esercizio è stato legato alla concorrenza di determinati presupposti ed è stato modellato in una serie di attività rigidamente procedimentalizzate, secondo quanto si tenterà di illustrare nella presente opera.

Innanzitutto, il potere espropriativo deve rispondere al principio di legalità-garanzia, vale a dire che la legge deve avere espressamente attribuito tale potere all'autorità espropriante in sede di predeterminazione della funzione.

Deve poi essere rispettato il principio di tassatività, nel senso che la legge deve rendere il potere espropriativo esercitabile nella forma e con il procedimento che essa stessa ha stabilito. Inoltre, l'espropriazione fa sorgere in capo all'Amministrazione procedente un obbligo di indennità nei confronti del destinatario, vale a dire che essa è tenuta a corrispondere al soggetto inciso un serio ed adeguato ristoro per il pregiudizio infertogli.

Una... _OMISSIS_ ...giurisprudenziale risalente sosteneva che l'espropriato, a fronte dell'esercizio del potere espropriativo, perde il suo diritto soggettivo, che viene degradato a mero interesse legittimo: di fronte all'esercizio del potere espropriativo attribuito dalla legge all'Amministrazione, che il proprietario privato non può impedire, egli vede sacrificato il suo diritto soggettivo e rimane con un mero interesse all'uso legittimo di quel potere da parte dell'Amministrazione designata [7].

In particolare, si individuava nella dichiarazione di pubblica utilità il momento esatto del procedimento nel quale viene impressa al bene immobile quella particolare finalità di soddisfazione dell'interesse generale idonea a degradare conseguentemente i diritti del soggetto privato sul bene ad un interesse legittimo al giusto procedimento, con il connesso affievolimento della tutela giurisdizionale [8].

Tale ricostruzione è stata messa in dubbio da dottrina e giur... _OMISSIS_ ...l'asserita non sostenibilità sotto il profilo costituzionale; per tale opinione, infatti, il privato in realtà manterrebbe il suo diritto alla conservazione del bene, ma questo diritto, nel confronto con il legittimo esercizio del potere ablatorio, si trasformerebbe in diritto all'indennizzo, comunque pienamente tutelato nell'ipotesi in cui il potere espropriativo sia stata illegittimamente esercitato.

Con il tempo si è dunque affermata anche la diversa tesi secondo cui, a seguito dell'esercizio del potere espropriativo, il diritto reale ablato è automaticamente convertito in un diritto di credito e, più precisamente, in un diritto a percepire una somma di denaro a titolo di indennità [9].

Il fondamento dell'istituto espropriativo va ricercato nel conflitto tra il diritto del soggetto privato e l'interesse della collettività, che vede inevitabilmente sacrificato il primo al fine di consentire la realizzazione del secondo, in quanto l'esiste... _OMISSIS_ ...diritto dominicale privato è riconosciuta essere incompatibile con la finalità di interesse pubblico che la Pubblica Amministrazione deve perseguire.

Anche sulla natura giuridica dell'istituto non sono mancati i dibattiti dottrinali. Una parte della dottrina configura l'espropriazione come una obbligazione ex lege propter rem, che impone al destinatario di mettere a disposizione della Pubblica Amministrazione il bene espropriato; in caso di rifiuto del privato, l'obbligo di messa a disposizione si tramuta nell'obbligo a contenuto negativo di non porre opposizione all'apprensione del bene operata direttamente da parte dell'Amministrazione.

L'opposto orientamento, invece, configura l'espropriazione come una sorte di vendita forzata, anche se tale ricostruzione presta il fianco alle critiche di chi osserva che al soggetto espropriato viene imposto non un obbligo di dare, quanto piuttosto un obbligo di sopportazione [10].