L'art. 42-bis davanti alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo

6. L'art. 42-bis davanti alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo


A partire dalle celeberrime sentenze del 30 maggio 2000 [926], la Corte EDU non ha mai cessato di biasimare l'Italia per le soluzioni offerte nel nostro ordinamento al problema delle occupazioni illegittime. Le sentenze di questo tipo sono state così frequenti che lo stesso giudice di Strasburgo ha osservato che le violazioni italiane, lungi dal costituire casi isolati e particolari, sono il risultato di un meccanismo codificato che interessa una moltitudine di persone e per il quale sono state intentate un numero non trascurabile di cause [927]. Ancora alla vigilia dell'entrata in vigore dell'art. 42-bis, in effetti, le condanne seguitavano ad essere numerose e giungevano senza... _OMISSIS_ ...ino allo stesso 2011 [928].

Ad onor del vero, però, le singole fattispecie approdano a Strasburgo con un ritardo fisiologico lunghissimo, che spesso ammonta ad alcune decine di anni, con la conseguenza che la Corte è spesso costretta a pronunciarsi su di un regime che ormai ha cessato di avere vigore nel diritto interno.

Di conseguenza, per apprezzare la compatibilità di ciascuna specifica soluzione con l'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione EDU, ci si deve normalmente rifare alle massime delle sentenze che si occupano di regimi diversi, verificando di volta in volta se esse si possono adattare al regime vigente.

In effetti, è proprio in questo modo che si può tentare di vagliare la compatibilità dell'art. 42-bis c... _OMISSIS_ ... Protocollo addizionale alla convenzione EDU in attesa che la Corte se ne occupi espressamente, o per lo meno incidentalmente. Come si è rilevato nel capitolo che precede, in effetti, da questo dipende verosimilmente la sopravvivenza della nuova disposizione, perché la violazione della norma convenzionale costituisce il profilo più critico della sua discussa legittimità costituzionale.



6.1 Analisi della giurisprudenza della Corte EDU sulle occupazioni illegittime


Orbene, dalle numerose sentenze della Corte che si sono occupate del problema delle occupazioni illegittime si possono ricavare tre ordini di principi: anzitutto sono state sottolineate le garanzie minime che lo Stato deve offrire al privato che subisca un'occu... _OMISSIS_ ...tima da parte della p.a.; in secondo luogo sono stati denunciati i profili che, se accertati, integrano senz'altro una violazione della Convenzione EDU; infine, sono stati discussi quei presunti meriti del sistema italiano che però, di per sé, non sono sufficienti ad escludere la violazione del citato art. 1.

Dal primo punto di vista, la Corte ha chiarito già nel 2005 che l'espropriazione deve avvenire nel pubblico interesse, alle condizioni previste dalla legge e risultare da un serio bilanciamento tra le esigenze della collettività e quelle dell'individuo [929]. In altre occasioni, l'accento è stato posto sul binomio della legalità e della certezza del diritto [930] o su quest'ultima soltanto [931]. Ancor più frequente è il riferimento al triplo canone dell'... _OMISSIS_ ...precisione e chiarezza [932], ovvero della prevedibilità, accessibilità e precisione [933].

Applicando queste regole al sistema italiano, la Corte di Strasburgo ha evidenziato quali profili costituiscono una violazione della Convenzione EDU. Sono stati dunque condannati con particolare insistenza il fatto che la p.a. possa trarre vantaggio da un comportamento illegittimo [934], nonché la logica distorta per la quale l'occupazione illegittima potrebbe porsi come alternativa all'espropriazione legittima [935], conducendo entrambe le procedure allo stesso risultato.

È stata poi criticata la scelta di risolvere il problema con esclusiva considerazione degli scopi dell'amministrazione [936], come pure l'impossibilità per il privato di trovare soddis... _OMISSIS_ ... giurisdizionale [937].

Altre critiche all'ordinamento italiano, però, si possono oggi ritenere obsolete. È il caso della critica per la quale il sistema mancherebbe di un atto formale [938], perché in effetti il regime attuale fa leva su di un provvedimento previsto dalla legge e minuziosamente regolato.

Analogamente, la Corte ha spesso contestato il sistema italiano perché imprevedibile [939], ma l'art. 42-bis ha risolto in larga parte i dubbi interpretativi che affliggevano i regimi precedenti. Inoltre appare obsoleta la critica alla corresponsione di un risarcimento non integrale [940], dal momento che oggi l'art. 42-bis contempla un indennizzo più generoso di quello previsto in sede di espropriazione legittima.

Per quanto ri... _OMISSIS_ ...e che non hanno convinto la Corte, infine, è stato anzitutto escluso che sia di per sé sufficiente far poggiare il regime su di una qualsiasi base normativa [941], come pure era stato sostenuto [942]. In effetti, il secondo periodo del primo comma della norma convenzionale in parola non si limita a subordinare l'espropriazione ad una previsione di legge, ma richiede in aggiunta una «causa di utilità pubblica» e soprattutto il rispetto delle «condizioni previste [...] dei principi generali del diritto internazionale» [943].

Di conseguenza, l'espropriazione legittima non può essere sostituita né da un'espropriazione indiretta che trae origine da un principio giurisprudenziale, né da un analogo istituto che derivi da una norma di legge q... _OMISSIS_ ...[944], come anche la Corte costituzionale ha lasciato intendere nel censurare quest'ultima norma [945].

Analogamente, la Corte EDU ha escluso con particolare tempestività che la legittimità possa derivare dalla semplice maggiorazione del 10% rispetto all'indennità da occupazione legittima [946]: tale maggiorazione, come si ricorderà [947], compariva già nella versione del decreto Amato uscente dalla novella del 1996, era stata eliminata dal testo unico ed oggi è stata reintrodotta nell'art. 42-bis, ma non si può dimenticare che la Corte EDU l'aveva criticata già nel 2006. Sullo stesso piano si pongono anche l'evoluzione giurisprudenziale e normativa italiana, che la Corte riconosce, ma giudica insufficiente ai fini del rispetto del Protocollo addizionale [948... _OMISSIS_ ...| Riannodando le fila del discorso, insomma, il giudice di Strasburgo ha chiarito in più occasioni cosa richiede l'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione EDU ed ha evidenziato i numerosi profili del sistema italiano che lo violano: alcuni di questi si possono dire superati, ma altri sono transitati inalterati nell'art. 42-bis.

In sostegno dell'ordinamento interno sono state proposte svariate linee difensive, ma la Corte non vi ha prestato ascolto, negando ad esse la capacità di rendere compatibile con la normativa convenzionale un sistema minato alla base da vizi che vanno al di là del problema delle occupazioni illegittime [949].

È emblematica, in questo senso, la pronuncia resa nel 2007 sulla celeberrima causa “Scordi... _OMISSIS_ ...uale il giudice di Strasburgo osservava - con parole quanto mai attuali - che l'Italia si dovrebbe attivare per prendere misure atte a prevenire le occupazioni senza titolo di terreni privati, ad impedire che siano autorizzate occupazioni non previste, a far sì che le decisioni d'espropriare siano assunte nel rispetto delle regole prestabilite e con un finanziamento idoneo a garantire un indennizzo rapido ed adeguato, a scoraggiare pratiche i...


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