Occupazioni illegittime: l'azione risarcitoria in forma specifica

L'azione che mira al risarcimento del danno cagionato dall'illegittima occupazione del bene privato può essere proposta unitamente all'azione di annullamento descritta in precedenza, ma può anche essere proposta autonomamente, dopo l'annullamento dei provvedimenti illegittimi oppure in considerazione del fatto che non vi sono provvedimenti da annullare.

La domanda può anche essere ulteriormente precisata, nel senso di richiedere il risarcimento per equivalente o in forma specifica, eventualmente subordinando l'uno all'altro.

In via introduttiva si può osservare che la giurisprudenza ritiene che il risarcimento in forma specifica sia sempre materialmente possibile [857], salvo casi del tutto eccezionali, derivanti ad esempio da fenomeni naturali ... _OMISSIS_ ...trettanto eccezionalmente si possa evitare la distruzione dell'opera pubblica in forza delle disposizioni [859] del codice civile [860].

Tuttavia, la stessa giurisprudenza mostra anche una particolare sensibilità per l'interesse pubblico e ciò l'ha spesso condotta a rigettare la domanda di restituzione con remissione in pristino, che finirebbe per privare la collettività delle opere fondamentali per il vivere sociale: sia l'espropriazione sostanziale che le più ardite costruzioni giurisprudenziali dell'interregno, a ben vedere, sono nate esattamente per questa ragione.

La stessa acquisizione giudiziale contenuta nei commi 3 e 4 dell'art. 43, d'altra parte, mirava proprio ad impedire che la restituzione del bene finisse per subordinare all'inte... _OMISSIS_ ...ietario le più rilevanti esigenze di pubblico interesse. Come detto, tuttavia, l'acquisizione giudiziale sembra scomparsa in occasione della riformulazione dell'acquisizione coattiva sanante: l'unica norma in parte avvicinabile è infatti il secondo periodo del comma 2 dell'art. 42-bis, che però si riferisce testualmente ai soli giudizi demolitori.

Di conseguenza, si potrebbe ritenere che, nell'ipotesi in cui il proprietario prospetti una fondata domanda di risarcimento in forma specifica, il giudice amministrativo debba necessariamente ordinare alla pubblica amministrazione di rimettere in pristino il bene e restituirlo al privato.

La soluzione, tuttavia, non può essere accolta in termini così drastici, proprio perché la condanna alla re... _OMISSIS_ ...a la collettività di un'opera pubblica o di pubblica utilità: di questo l'interprete è chiamato a tener conto [861], tant'è che parte della dottrina è giunta senz'altro a risultati opposti, ritenendo «addirittura giuridicamente impossibile» la restituzione del bene [862].

Ad avviso di chi scrive, però, sarebbe bene evitare di generalizzare sia nell'uno che nell'altro senso. La condanna alla restituzione, infatti, appare possibile, tant'è che la giurisprudenza successiva all'entrata in vigore dell'art. 42-bis ha già avuto modo di adottarla [863]. Al contempo, però, non può essere sottaciuto che una condanna di questo tipo era rara in passato e verosimilmente lo sarà anche in futuro.

Ed invero, nell'accogliere le domande risarcitorie ... _OMISSIS_ ...ivati e ritenute fondate, la giurisprudenza amministrativa formatasi nel vigore dell'art. 43 aveva valorizzato con decisione il comma 2 dell'art. 35 d.lgs. 80/1998, allontanandosi sul punto dall'orientamento dottrinale, che lo riteneva inapplicabile per varie ragioni [864].

La norma è oggi confluita nel comma 4 dell'art. 34 c.p.a., il quale consente al giudice amministrativo - se le parti non si oppongono - di stabilire i criteri in base ai quali il danneggiante deve procedere al risarcimento del danno [865], e del quale la nuova giurisprudenza amministrativa formatasi sull'art. 42-bis ha già dimostrato di poter fare ampio uso [866]. Di conseguenza, laddove risulti fondata la domanda di risarcimento in forma specifica, la p.a. non viene di solito condannata a... _OMISSIS_ ...e del bene, bensì ad eseguire una delle alternative prospettate dal Collegio: nel dettaglio, alla p.a. occupante è normalmente ordinato di procedere alla restituzione, oppure di trovare un accordo con il proprietario per la cessione dell'area, oppure di procedere all'acquisizione coattiva ex art. 42-bis [867].

Fatalmente, peraltro, queste sono proprio le alternative che si prospettano alla p.a. dopo la semplice condanna di annullamento: la differenza rispetto all'esito del giudizio demolitorio risiede allora nel fatto che qui le alternative sono esplicitamente rappresentate dal giudice amministrativo e soprattutto che viene fissato un termine - di solito di qualche mese [868] - entro il quale l'amministrazione ha un vero e proprio dovere di procedere [... _OMISSIS_ ... il proprietario potrà adire il giudice in sede di ottemperanza.

Nell'ambito di questo indirizzo, peraltro, i singoli Collegi adottano misure parzialmente dissimili: con una delle sue prime pronunce sull'argomento, ad esempio, il Consiglio di Stato ha evitato di condannare l'amministrazione ex art. 34 c.p.a., preferendo emettere una sentenza parziale, in attesa che l'amministrazione optasse per una delle alternative proposte, a mezzo di specifica relazione prodotta in giudizio [870].

Analogamente, si segnala che una parte della giurisprudenza si è spinta fino a condannare l'amministrazione ad adottare senz'altro il provvedimento acquisitivo [871]: in tal modo, si è vietato alla resistente di optare per quelle alternative che invece, di norma, ... _OMISSIS_ ...ione stessa a dover prudentemente considerare ed escludendo dunque, in primo luogo, la restituzione del bene, anche se espressamente richiesta dal ricorrente [872].

A prescindere dalle sfumature che contrappongono gli orientamenti dei vari Collegi - e che dipendono, ad avviso di chi scrive, dal silenzio dell'art. 42-bis sulla questione in esame - si può comunque osservare una coerenza di fondo. Come detto, infatti, la domanda risarcitoria in forma specifica, anche se ritenuta fondata, di solito non conduce de plano alla restituzione dell'immobile, neppure se il privato ha espressamente chiesto di essere risarcito in questa forma. Il fatto che il privato precisi il contenuto della sua domanda risarcitoria, cioè richieda il risarcimento per equivalente o in form... _OMISSIS_ ...venta dunque, a quanto pare, «del tutto irrilevante» [873].

Tale evidente compressione delle ipotesi di restituzione del bene conduce peraltro ad un ulteriore risultato in relazione al problema dell'acquisizione nel corso del giudizio risarcitorio, che non sembra testualmente ammessa dall'art. 42-bis. Ed invero, poiché all'esito di tale giudizio l'amministrazione potrà - se ne sussistono i presupposti - procedere all'acquisizione coattiva del bene, non sembra vi sia ragione per negare che essa possa procedervi già in corso di causa, specularmente a quanto rilevato in sede di giudizio di annullamento. Un atto di questo tipo potrà essere contestato dal privato a mezzo di motivi aggiunti [874] ed anzi sembra si tratti di un vero e proprio onere per il... _OMISSIS_ ...é in caso contrario sembra che il ricorso diventi improcedibile [875].

Di questo avviso si è del resto mostrata la prima giurisprudenza successiva all'entrata in vigore dell'art. 42-bis: il TAR Potenza, in particolare, ha già avuto modo di affermare - seppur incidentalmente - che il provvedimento acquisitivo può ben essere adottato in corso di causa, purché prima della sentenza che condanna alla restituzione [876].

In questo assunto trova dunque conferma la tesi ...


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