Acquisizione coattiva di terreni destinati all'edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata

La scelta tecnica di estendere le conclusioni raggiunte per le opere pubbliche anche ai terreni utilizzati per scopi di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata può ben dirsi consolidata nel tema delle occupazioni illegittime. Si ricorderà [748], infatti, che il primo intervento legislativo in tema di occupazioni illegittime si occupava proprio dell'edilizia residenziale [749], sulla quale sembra dunque opportuno svolgere qualche considerazione introduttiva.

Sul punto, è noto che la materia dell'edilizia residenziale pubblica ha subito vari tentativi di sistemazione apparentemente organici ma di fatto destinati ad essere successivamente superati: la dottrina più accorta, infatti, ha giustamente osservato che sul punto «non esiste [...] ... _OMISSIS_ ...di settore stabile cui potersi riferire, mentre sono esistite tante discipline positive che si sono esaurite, per lo più, con i finanziamenti che il legislatore ha via via fornito al settore» [750]. Tra le varie normative di riferimento, merita un'espressa menzione la l. 18 aprile 1962, n. 167, il cui art. 1 prevede la facoltà o l'obbligo dei Comuni di predisporre un piano [751] a lungo termine [752] delle aree da espropriare [753].

Delle concrete modalità di espropriazione di queste aree si occupava inizialmente l'art. 10 della medesima l. 167/1962, ma le relative disposizioni sono state integralmente sostituite dall'art. 35 della l. 22 ottobre 1971, n. 865, che è tuttora in vigore. In seguito il legislatore è intervenuto varie volte [754] per riformar... _OMISSIS_ ...fili della materia, confermando a più riprese il proprio interesse per gli interventi di edilizia residenziale ma senza mai riuscire ad introdurre un quadro organico di tali eterogenei interventi. Al di là delle specifiche modalità di funzionamento, però, tali interventi tendono comunque ad avvicinarsi sul piano della struttura procedimentale.

Di norma, infatti, il Comune procede all'esproprio di aree private [755], affida a soggetti pubblici o privati il compito di realizzare gli immobili abitativi, che concede poi in diritto di superficie agli aventi diritto [756]. Il modello può subire alcune alterazioni, a cominciare dal fatto che, a certe condizioni, gli immobili possono anche essere ceduti in proprietà [757]. Tra tutte le alterazioni strutturali, però, ... _OMISSIS_ ...e ai nostri fini è senz'altro quella di cui all'art. 60 della l. 865/1971, che consente ai soggetti incaricati dell'attuazione dei programmi edilizi di «procedere direttamente all'acquisizione delle aree in nome e per conto dei comuni, d'intesa con questi ultimi» [758].

Infatti questa facoltà - frequentemente utilizzata - complica notevolmente la procedura in esame, introducendo una non facile distinzione tra i compiti del Comune e quelli del concessionario ed ostacolando l'accertamento delle rispettive responsabilità in caso di occupazione illegittima.

La riforma del 1988 interveniva proprio con lo scopo di risolvere queste difficoltà: il legislatore accordava il risarcimento del danno anche al «proprietario del terreno utili... _OMISSIS_ ...ità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata», precisando al contempo che da ciò conseguiva la «esclusione della retrocessione del bene». Dal canto suo, la Corte costituzionale accettava di estendere la previsione anche al «proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica senza che sia stato emesso alcun provvedimento di esproprio» [759], offrendo il suo primo placet all'occupazione acquisitiva.

La formula utilizzata dal legislatore del 1988 confluiva poi nella prima parte del comma 5 dell'art. 43 [760] e da qui transitava nella prima parte del comma 5 dell'art. 42-bis, che la riprende in modo letterale: come la previgente, infatti, anche la norma in commento si riferisce... _OMISSIS_ ...[...] utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata».

Sul piano dispositivo, però, l'art. 42-bis innova la consolidata tradizione legislativa. Sia la l. 458/1988 che il comma 5 dell'art. 43, infatti, si erano limitati a disporre l'applicazione di un regime che non si preoccupavano di disciplinare, rinviando rispettivamente all'elaborazione pretoria ed ai «commi precedenti [...] in quanto compatibili».

L'art. 42-bis, invece, supera la clausola di compatibilità e passa piuttosto a chiarire in che misura l'ipotesi in parola deroghi al regime ordinario. L'ambito applicativo del comma in esame, dunque, non è espressamente descritto dal legislatore, ma si deve ricavare induttivamente dalla pre... _OMISSIS_ ...ne deroghe: se ve ne sono, cioè, per ogni altro aspetto si applicherà evidentemente la disciplina ordinaria.

Sennonché, alcune difficoltà possono derivare dal fatto che i commi precedenti partono dal presupposto che il bene sia utilizzato da una pubblica autorità. Sicuramente il legislatore del 2011 ritiene di poter lasciare implicitamente intendere che l'art. 42-bis si applica anche agli immobili residenziali perché ciò è conforme ad una consolidata tradizione giuridica, ma forse sarebbe stato più corretto affermarlo espressamente, come del resto faceva l'art. 43.

Le maggiori perplessità, tuttavia, sono sollevate dalla formulazione letterale dell'inciso di apertura del comma in parola, che si dichiara testualmente applicabile se agli immobili r... _OMISSIS_ ...o applicate «le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4». Tuttavia, non è del tutto chiaro perché sia implicitamente negata l'applicazione del comma 3 dell'art. 42-bis, che quantifica l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale ed il risarcimento del danno.

Sul punto, si potrebbe pensare di valorizzare la scelta del legislatore, che ben avrebbe potuto dettare un sintetico riferimento alle «disposizioni dei commi precedenti» ed invece indugia ad elencare quali commi possono trovare qui applicazione.

Benché rigorosa da un punto di vista interpretativo, però, la scelta sarebbe equivoca dal punto di vista pratico, dal momento che non si vede proprio dove si potrebbe cercare la quantificazione dell'indennizzo e del risarciment... _OMISSIS_ ...esse applicazione del comma 3 dell'art. 42-bis. Entrambe le somme sono peraltro dovute: il risarcimento in virtù dei principi generali e l'indennizzo in forza del comma 1 della disposizione.

Se è così, la soluzione più accettabile sembra quella già adottata in sede di esegesi del comma 4, laddove si è ritenuto che il riferimento al comma 1 si possa intendere siccome comprensivo anche del comma 3, da ritenersi pertanto implicitamente richiamato: una soluzione analoga sembra consigliabile anche qui, benché porti a svalutare la scelta legislativa di condizionare l'applicazione del comma 5 a tre soltanto dei commi precedenti.

In estrema sintesi, quindi, l'inciso di apertura del comma 5 dell'art. 42-bis deve essere letto come un'implicita con... _OMISSIS_ ... che l'acquisizione coattiva sanante può trovare applicazione anche in ipotesi di immobili residenziali, che però non si ricaverebbe dai commi precedenti e che è ancor più difficile ricavare da un equivoco richiamo ad una parte soltanto di tali commi.
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