42-bis: natura dell'indennizzo

Indennizzo e risarcimento del danno


Il passaggio fondamentale della nuova procedura di acquisizione coattiva sanante è costituito dalla determinazione della somma di denaro che deve essere corrisposto al proprietario per acquisire l’area illegittimamente occupata.

Tale somma di denaro comprende varie voci, di natura eterogenea, disciplinate in altrettanti passaggi autonomi dell’art. 42-bis. Il comma 1 dispone infatti, in via generale, che al proprietario deve essere corrisposto «un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale»[1] da lui sofferto. Il medesimo comma 1 passa poi a quantificare la voce dell’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale, «forfetariamente liquidato nella ... _OMISSIS_ ...i per cento del valore venale del bene»: diversamente dalla precedente, però, questa regola non ha propriamente valenza generale, dal momento che trova una precisa deroga nel comma 5, in relazione alla prima delle due delle fattispecie acquisitive speciali[2]. L’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale è invece quantificato dal primo periodo del comma 3, che lo commisura al «valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità»[3], facendo salvi però «i casi i cui la legge disponga altrimenti» e richiamando i commi dal 3 al 7 dell’art. 37 d.P.R. 327/2001. Il secondo periodo del medesimo comma 3, infine, aggiunge un’ulteriore voce alla somma da corrispondere al privato, presuntivamente quantificata nella misura del ... _OMISSIS_ ...enale: diversamente dalle precedenti, peraltro, questa voce non è qualificata in termini di indennizzo, dovendo essere corrisposta «a titolo risarcitorio»[4]. Rimane invece sottintesa, nell’art. 42-bis, l’indennità che dev’essere corrisposta al privato per l’eventuale periodo di occupazione legittima[5], che va quantificata ai sensi dell’art. 50 del testo unico[6] e che è opportuno considerare nello stesso provvedimento acquisitivo, in aggiunta a tutte quelle voci che trovano previsione nell’art. 42-bis e che saranno qui di seguito analizzate.

Come osservato dalla giurisprudenza[7], in relazione a tali voci emerge una delle più vistose differenze tra art. 43 ed art. 42-bis: da un lato, infatti, la somma percepita... _OMISSIS_ ...nettamente superiore a quella che avrebbe percepito nel vigore dell’art. 43; d’altro lato, la nuova norma qualifica una parte della somma in termini di «indennizzo», prendendo le distanze da tutti e tre i regimi precedenti, che avevano sempre parlato di risarcimento del danno. Ed è proprio da quest’ultimo profilo che sembra opportuno prendere le mosse per intendere correttamente il funzionamento dell’innovativo indennizzo-risarcimento di cui all’art. 42-bis.



Natura giuridica


Nei regimi antecedenti all’art. 42-bis, la somma di denaro che l’amministrazione doveva corrispondere al privato come contropartita per l’acquisizione del bene illegittimamente occupato è s... _OMISSIS_ ...antemente qualificata in termini di “risarcimento del danno”.

In generale, questa espressione viene correntemente impiegata in caso di atto connotato da illiceità, cioè contrario alle regole dell’ordinamento giuridico e per questo ingiusto[8]: affermare che una fattispecie obbliga al risarcimento del danno, in altre parole, equivale ad affermare che è tipicamente contra ius. Laddove un danno sia prodotto da una fattispecie lecita, invece, non si parla di risarcimento, bensì di “indennizzo” o di “indennità”[9]. Per trovarne conferma non occorre andar troppo lontani, essendo sufficiente soffermarsi sulla legittima espropriazione per pubblica utilità: essa infatti cagiona senz’altro un danno all’espropr... _OMISSIS_ ...certo contra ius, dal momento che l’ordinamento la contempla e la disciplina; di conseguenza, il danno che il privato soffre in seguito all’esproprio non dovrà essere risarcito, bensì indennizzato, come più volte confermato dal legislatore, anche costituzionale[10].

Il passaggio da un danno risarcibile ad un pregiudizio indennizzabile nell’ambito delle occupazioni illegittime, che pure i primi commentatori tendono talvolta a minimizzare[11], acquista dunque il chiaro significato di configurare come lecito il provvedimento ex art. 42-bis[12], avvicinando la nuova procedura acquisitiva alla tradizionale espropriazione per pubblica utilità[13]. Si tratta senz’altro di una novità di rilievo, ma per intenderla correttamente occorre co... _OMISSIS_ ...le conseguenze della consolidata qualificazione tradizionale.

Orbene, nel regime dell’espropriazione sostanziale l’impiego dell’espressione “risarcimento del danno” affondava le radici nella celeberrima sentenza Bile: in questo celebre arresto si legge infatti che «va confermata - e sottolineata con vigore - la natura illecita del comportamento della pubblica amministrazione che occupi illegittimamente un fondo privato e vi costruisca un’opera pubblica, modificando radicalmente la struttura del bene e impedendo al proprietario l’esercizio della facoltà di godimento»[14]. Se, dunque, l’occupazione illegittima costituisce un atto illecito, la qualificazione della contropartita in denaro in termini di ri... _OMISSIS_ ...e da sé ed infatti la sentenza Bile parla in più occasioni di azione risarcitoria e risarcimento del danno[15].

Fra le oscillazioni che avevano connotato il regime dell’espropriazione sostanziale[16], per vero, non erano mancati alcuni tentativi di confutare la sentenza Bile in parte qua, riconoscendo nel comportamento acquisitivo un atto lecito[17]. Questo tentativo, posto in essere all’inizio degli anni ’90 dalla Sezione I della Suprema Corte[18], aveva il «dichiarato scopo di giungere ad una soluzione più favorevole per il privato in ordine al termine di prescrizione»[19]. Esso però non convinceva le Sezioni Unite, le quali nel 1992 tornavano a ribadire che «l’azione intrapresa dal privato, che abbia perduto la prop... _OMISSIS_ ...occupato, ha natura risarcitoria ed è soggetta al termine quinquennale di prescrizione ai sensi dell’art. 2947, primo comma, c.c.»[20].

La qualificazione maggioritaria in giurisprudenza veniva condivisa dal legislatore, sia con le due modifiche apportate all’art. 5-bis d.l. 333/1992 nel 1995[21] e nel 1996[22], sia con l’adozione del testo unico: coerentemente con la tradizione, infatti, anche l’art. 43 parlava in più passaggi di risarcimento del danno[23], sottintendendo in tal modo la natura contra ius della fattispecie considerata.

Durante il vigore del testo unico, però, faceva nuovamente capolino nella giurisprudenza amministrativa qualche riflessione più critica e profonda. È interessante, ad esempio, un obite... _OMISSIS_ ... nel 2010 dal TAR Palermo, secondo il quale l’art. 43 «qualifica “risarcimento del danno” ciò che in realtà si palesa sostanzialmente come l’indennità che l’Amministrazione deve pagare per l’acquisizione (sanante)»[24]. Del resto, anche se un’altra parte della giurisprudenza, seguitava ad insistere sulla scelta legislativa di contrapporre il risarcimento del danno all’indennità da esproprio[25], non mancavano neppure le pronunce che parlavano - più o m...


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