L’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio: nozione, classificazione, evoluzione dell’istituto
Per occupazione si intende l’impossessamento di un bene da parte dell’Amministrazione sia per soddisfare esigenze temporanee sia per procedere alla sollecita esecuzione di opere pubbliche.

Dalla definizione data è possibile attuare una distinzione tra le diverse tipologie di occupazione. A tale distinzione sono dedicati solo alcuni cenni al fine esclusivo di coglierne i tratti distintivi e definire con precisione i confini dell’istituto della occupazione d’urgenza preordinata alla espropriazione, oggetto di trattazione in questa sede, rispetto alle occupazioni aventi carattere temporaneo.

La distinzione di seguito attuata è fondata sul dato normativo e sulla elaborazione giurisprudenziale:

— ... _OMISSIS_ ...zione temporanea funzionale all’approvvigionamento di materiali, all’impianto di cantieri ovvero alla fruizione di altre utilità necessarie alla esecuzione di un’opera pubblica; si tratta di occupazione che non ricade necessariamente sull’area destinata all’insediamento dell’opera e postula come normale la restituzione del bene, una volta venuta meno la necessità per cui è stata disposta. Questo tipo di occupazione non preordinata all’esproprio, già regolata dall’art. 64 della L 2359/1865, trova oggi il suo riferimento normativo nell’art. 49 TU;

— l’occupazione d’urgenza nei casi di forza maggiore quali frane, alluvioni, rottura di argini, ed altri casi di assoluta urgenza. Si tratta d... _OMISSIS_ ...he presenta come ordinari i caratteri della temporaneità e della restituzione del bene al privato, dopo che si sia risolta la situazione che l’ha imposta, ma che – quando ciò si renda necessario alla tutela della pubblica salute e al rimedio della situazione eccezionale – può anche precedere l’irreversibile trasformazione del bene, e dunque la sua eventuale successiva traslazione. Questo tipo di occupazione (cosiddetta per “somma urgenza”), già regolata dall’art. 71 L 2359/1865, trova oggi il suo riferimento normativo nell’art. 49.5 TU;

— l’occupazione preordinata alla successiva vicenda ablativa e prodromica alla realizzazione di opere pubbliche, cosiddetta “occupazione preliminare”, c... _OMISSIS_ ...sto unico trovava il suo riferimento normativo nell’articolo 71 comma 1, ultimo periodo della L 2359/1865, introdotto dalla L 5188/1879. Questa occupazione ha carattere temporaneo: tuttavia il proprietario non riacquisterà più il godimento del bene, in quanto al momento della cessazione della durata dell’occupazione temporanea preordinata all’esproprio, inizierà l’occupazione definitiva conseguente al provvedimento di esproprio. In altri termini, in una corretta procedura di occupazione temporanea preordinata all’esproprio, il titolo del possesso del bene in capo all’Amministrazione è il provvedimento temporaneo di occupazione, destinato ad essere consolidato ed assorbito dal diverso titolo del provvedimento definitivo di esproprio: l... _OMISSIS_ ... il titolo provvisorio in base al quale viene anticipata l’esecuzione dell’espropriazione.

Presupposti di quest’ultimo tipo di occupazione sono l’indifferibilità e l’urgenza delle opere.

Dapprima era l’Autorità amministrativa (Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici – Ministro dei Lavori Pubblici) a dover dichiarare l’urgenza; successivamente, certe categorie di opere, per legge, sono state dichiarate urgenti ed indifferibili sulla base della loro oggettiva natura, consentendo di allargare le ipotesi in cui era possibile utilizzare questo procedimento.

La procedura d’urgenza fu generalizzata dalla L 1/1978, in base alla quale l’approvazione dei progetti da parte dello ... _OMISSIS_ ...gione e degli altri Enti territoriali equivaleva ex se a dichiarazione di indifferibilità ed urgenza e non solo di dichiarazione di pubblica utilità.

Ciò consentiva l’approvvigionamento di terreni prima del decreto di esproprio, senza necessità di motivare l’urgenza ed indifferibilità dell’opera, essendo questa effetto automatico discendente per legge dall’approvazione del progetto.

Nell’ordinamento ante Testo unico, ai fini della acquisizione dei beni funzionali alla realizzazione delle opere pubbliche, si ricorreva a due distinti procedimenti, la cui fonte era da ricercare nel medesimo provvedimento di approvazione dell’opera:

— procedimento collegato alla dichiarazione di pubblica u... _OMISSIS_ ...oncludeva con il decreto di espropriazione;

— procedimento collegato alla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, che consentiva all’amministrazione procedente di immettersi nel possesso del bene anticipatamente rispetto all’esproprio; l’occupazione poteva essere protratta fino a 5 anni dalla data dell’immissione nel possesso (art. 20.2 L 865/71).

A seguito del meccanismo introdotto dal legislatore, il ricorso all’istituto dell’occupazione di urgenza divenne sistematico da parte degli enti esproprianti, con conseguente incremento anche delle situazioni di illegittimità.

Era, infatti, frequente che conseguito il possesso delle aree, iniziati e conclusi i lavori, conseguito pertanto ... _OMISSIS_ ...a procedura parallela di esproprio fosse dimenticata, con conseguente verificarsi, al momento della scadenza del termine dell’occupazione, dell’illegittimità della stessa, venendosi a verificare il fenomeno definito, secondo la giurisprudenza prevalente, dell’“occupazione acquisitiva”.

Infatti, in linea di principio, se alla scadenza del termine dell’occupazione legittima il bene non risulta ancora essere stato espropriato – nel qual caso esso continuerebbe ad essere legittimamente posseduto dall’Amministrazione, non più in qualità di occupante, bensì di proprietaria –deve essere restituito al proprietario.

Ebbene, com’è noto, la Cassazione introdusse nel 1984 (sentenza “Bi... _OMISSIS_ ...quo;istituto dell’occupazione appropriativa, od acquisita, allo scopo di impedire la restituzione del bene al proprietario e la conseguente demolizione dell’opera pubblica nel frattempo costruita, teorizzando, pur in assenza di un decreto di esproprio, l’automatico passaggio di proprietà in capo alla Pubblica Amministrazione al momento della scadenza del periodo di occupazione legittima, ad avvenuta irreversibile trasformazione del fondo, in presenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, e con insorgenza del diritto del proprietario al risarcimento del danno in luogo dell’indennità di espropriazione.

L’istituto pretorio dell’occupazione appropriativa è attualmente oggetto di ripensamento e revisione critica, ... _OMISSIS_ ... reiterate censure da parte della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo: esso, in ogni caso, in quanto incompatibile con l’articolo 43 TU, è destinato al tramonto.

E’ questa la principale ragione, come espresso dal Consiglio di Stato nel citato parere reso allo schema del Testo unico (n. 4/2001 §§ 13.1; 13.2), per la quale la versione originaria del DPR 327/2001 non contemplava l’istituto della occupazione d’urgenza preordinata alla espropriazione accogliendo viceversa «la antica ed ancora attuale esigenza per cui l’Amministrazione prima espropria e poi comincia a realizzare l’opera».

Ci si è soffermati sulle ragioni che indussero in un primo tempo il legislatore, su parere del Consig... _OMISSIS_ ...lla eliminazione dell’istituto dell’occupazione temporanea preordinata all’esproprio, perché le stesse debbono essere di aiuto nell’impostare il corretto approccio interpretativo dell’istituto reintrodotto nel corpo del testo unico ad opera del DLGS 302/2002 (22 bis).

In particolare tali ragioni debbono orientare l’interprete in direzione della eccezionalità dell’istituto; diversamente il rischio è rappresentato dal ritorno sistematico al meccanismo della occupazione con le relative conseguenze negative.

L’istituto dell’occupazione d’urgenza è stato reintrodotto a causa delle forti pressioni delle Amministrazioni esproprianti che, in assenza della possibilità di ricorrere alla occupazio... _OMISSIS_ ...nza, prospettavano diverse problematiche: tempi più lunghi per realizzare l’opera, difficoltà di cogliere il momento in cui avrebbe potuto essere redatto il frazionamento delle aree, adempimento questo imprescindibile per la emanazione del decreto di esproprio e sua successiva registrazione, trascrizione e voltura, nonché difficoltà, soprattutto in presenza di opere lineari, di realizzare a priori una progettazione accuratissima, con previsione millimetrica delle aree interessate dall’opera di futura realizzazione.

Chi opera nel settore conosce bene queste “storiche” problematiche, ed in effetti l’abolizione secca dell’istituto dell’occupazione temporanea è parsa ai più, fin dall’inizio, abbastanza drastica e ve... _OMISSIS_ ...ando contro una contraria prassi amministrativa pressoché universale.

Così come la reintroduzione dell’articolo 22bis è parsa altrettanto secca e priva di mediazioni.

Tuttavia, la bontà delle ragioni che sottostavano all’abolizione dell’istituto resta immutata, ed in effetti vien da chiedersi come mai negli altri ordinamenti giuridici europei la materiale apprensione del bene prima dell’esproprio costituisca un evento realmente eccezionale se non del tutto sconosciuto, e ciononostante vengano tranquillamente realizzate le opere pubbliche.

In attuazione della delega di cui all’art. 5 comma 4 della L 166/2002, il DLGS 302/2002 ha dunque introdotto, nel corpo del DPR 327/2001, l’art. 22 bis.