La legge fondamentale del 1865 prevedeva e disciplinava diverse tipologie in cui l’Amministrazione era autorizzata all’occupazione di terreni privati, sempre per un periodo di tempo determinato: a) quella temporanea di cui all'art. 64, funzionale all'approvvigionamento di materiali, all'impianto di cantieri ovvero alla fruizione di altre utilità necessarie all'esecuzione di un'opera pubblica; la quale non cadeva di regola sull'area destinata all'insediamento di questa e postulava come normale la restituzione del bene una volta venuta meno la necessità per cui veniva disposta.
Poiché il terreno occupato apparteneva a privati doveva trovare riconoscimento una giusta indennità equiparata alla situazione temporanea venutasi a creare, il cui validissimo criterio di st...
_OMISSIS_ ...pazionale; b) l'occupazione d'urgenza o strumentale di cui all'art. 71 comma 1 prima parte, collegata alle fattispecie particolari menzionate dapprima analiticamente, e poi con una locuzione generale indefinita che consentiva l'apprensione del possesso del fondo privato imposta dalla necessità di fronteggiare, suo tramite, pubbliche calamità o altre situazioni di assoluta urgenza e/o di forza maggiore.
Si tratta di una occupazione che presenta come connaturati i caratteri della temporaneità, tanto da prevedere la fissazione di un termine massimo di due anni per la sua durata, e della restituzione del bene al privato, dopo che si sia risolta la situazione che l'ha imposta; e che per necessità di tempistica non poteva richiedere il rispetto dei passaggi dell’ordinaria pr...
_OMISSIS_ ...a prevista (a seguito della L. 18 dicembre 1879 n. 5188) dall'art. 71 comma 1°, ultima parte della legge 2359, avente quale presupposto, la necessità per l'Amministrazione di disporre dell'immobile per eseguirvi lavori relativi ad opere pubbliche dichiarate urgenti ed indifferibili. A quest'ultima forma di occupazione sono riconducibili le cosiddette occupazioni d'urgenza preordinate all'espropriazione, che sono disposte allorquando è stata completata la programmazione dell'opera pubblica dichiarata urgente ed indifferibile da realizzare in un'area, ma non ancora la procedura per il perfezionamento dei negozi giuridici di acquisizione della proprietà dell'area. Per cui sono finalizzate, appunto, a consentire all'Amministrazione di conseguirne l'immediato possesso e di superare, in ques...
_OMISSIS_ ...alla quale, da un canto, la legittimità del possesso da parte della pubblica amministrazione è limitata nel tempo; dall'altro, però presuppone quale ipotesi normale ed ordinaria che nel suo corso l'Amministrazione acquisti la proprietà dell'immobile e, di converso, il proprietario ne perda definitivamente godimento e disponibilità (art. 832 cod. civ.).
Con il trascorrere del tempo, l'urgenza che determina e legittima l'occupazione ha cessato di essere quella (originariamente prevista) connessa alla necessità per l'Amministrazione di fronteggiare tempestivamente o situazioni di emergenza causate da calamità, forza maggiore, ovvero specifiche situazioni obbiettive. È stata collegata , invece, alla durata del procedimento previsto in via ordinaria per l'espropriazione dell'area...
_OMISSIS_ ...to inizio ai lavori in virtù della sua piena disponibilità: dunque, nella sostanza, ad una anticipazione degli effetti del provvedimento di espropriazione . Consegue che questa figura è divenuta uno strumento generale (e per certi versi) necessitato per consentire all'Amministrazione di accelerare l'esecuzione dell'opera pubblica, rendendone possibile dopo la dichiarazione di p.u., il sollecito inizio grazie all'anticipata immissione in possesso dei fondi occorrenti prima ancora che il procedimento espropriativo pervenga alla sua naturale conclusione con la pronuncia del provvedimento ablativo (Cass., S.U. 6222/1988; 4816/1984).
Tanto , mentre giustifica la denominazione di questo istituto come occupazione preordinata o preliminare (o prodromica) all'espropriazione, ha compo...
_OMISSIS_ ...eguimento della funzione opposta alla sua natura “temporanea”, di rendere permanente la detenzione dell’immobile mediante la realizzazione dell’opera pubblica: in tal modo incardinandosi nella struttura del procedimento ablativo, di cui è divenuta una fase o un sub-procedimento inserito tra la dichiarazione di p.u. ed il decreto di esproprio (o il contratto di cessione): perciò capovolgendo la regola generale, insita nell’originaria legge Pisanelli, per la quale l’Amministrazione prima diventa proprietaria dell’area e poi realizza l’opera. In altri termini, in una corretta procedura di occupazione temporanea c.d. preliminare all’esproprio, il titolo del possesso del bene in capo all’Amministrazione è il decreto temporaneo di occup...
_OMISSIS_ ...bene, in quanto al momento della cessazione della durata del primo, inizia l’occupazione definitiva conseguente all’adozione del secondo, soltanto anticipata.
Funzione del tutto analoga a quest’ultima occupazione, per effetto dell’art. 26 della legge fondamentale, veniva riconosciuta al consenso del proprietario ad immettere l’espropriante nel possesso dell’immobile, incluso dalla giurisprudenza fra i negozi di diritto ovvero ad oggetto pubblico, inseriti nell'ambito del procedimento ablativo: in forza del quale, l’amministrazione ottiene per via negoziale il medesimo risultato della preventiva occupazione del suo bene sul quale deve essere intrapresa l'opera pubblica; e l’accordo produce i medesimi effetti di cui all'art. 73 l...
_OMISSIS_ ...ione ovvero per addivenire alla cessione consensuale dell'immobile. In tal modo, il consenso del proprietario all'occupazione tiene luogo ed assolve alla funzione del provvedimento di cui all'art. 71 della stessa legge, così come la cessione assolve a quella del decreto di esproprio che sostituisce e di cui impedisce l'adozione; soltanto che, mentre quest'ultima pone fine al procedimento ablativo, il negozio in esame, al pari dell'accordo sull'indennità, presuppone la prosecuzione della procedura e che la stessa venga legittimamente condotta a compimento dall'espropriante.
OCCUPAZIONE PREORDINATA ALL’ESPROPRIAZIONE.
La giurisprudenza ha tradizionalmente affermato che il provvedimento di occupazione temporanea preordinata all’...
_OMISSIS_ ... al suo godimento, allo scopo di eseguire l’opera pubblica per la quale è stato emanato; ed incide in misura corrispondente sui poteri dominicali del titolare del bene, privandolo (temporaneamente) in tutto o in parte delle facoltà di godimento, o soltanto di alcune di esse: e perciò stesso attuando automaticamente la compressione del diritto dominicale nel momento stesso in cui viene pronunciato e diviene suscettibile di esecuzione, a prescindere dalla successiva immissione in possesso. La quale si colloca nell’ambito di un rapporto già in atto ed in una situazione in cui si è già realizzato l’effetto giuridico ablatorio, configurando la trasformazione del correlativo diritto del proprietario in diritto all’indennizzo ex art. 42 Costit.: e di conseguenza producendo...
_OMISSIS_ ... viene corrisposta l'indennità di espropriazione). La stessa si traduce, infatti, in una autonoma perdita reddituale che, essendo diversa da quella patrimoniale della perdita della proprietà del bene, postula un ristoro separato ed aggiuntivo, derivante da un atto legittimo dell’amministrazione, assolutamente indipendente dal titolo in base al quale potrà verificarsi il trasferimento della proprietà dell’immobile; e per tale ragione non assorbibile nell'indennità di espropriazione, sì da dover essere liquidato qualunque sia l'evento giuridico che lo realizza (cessione volontaria, espropriazione formale, asservimento, occupazione illegittima) o, per converso, impedisca la naturale conclusione del procedimento. A differenza di quanto sosteneva un indirizzo sviluppatosi neg...
_OMISSIS_ ...i devono corrispondere soltanto gli interessi su quest'ultima, in quanto dette occupazioni, per essere preordinate all'esproprio, devono considerarsi anticipata immissione nel possesso degli immobili.
L'art. 20 legge 865 del 1971 -di cui la legge 247 del 1974 ha sancito la portata generale, estendendone l’applicazione a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di interventi pubblici- ha posto fine a quest’ultima concezione, disponendo che l'occupazione d’urgenza delle aree da espropriare (allora pronunciata con decreto del prefetto), perde efficacia ove l'effettiva occupazione non sia seguita nel termine di tre mesi dalla emanazione del provvedimento ablatorio; ed enunciando nel secondo comma (con formula assolutamente univ...
_OMISSIS_ ...buire al proprietario dell'immobile un ristoro in relazione al diverso pregiudizio che egli viene a subire per aver perduto il godimento del bene durante il periodo dell'occupazione medesima, e che perciò sorge autonomamente (e nel contempo, necessariamente) soltanto da tale momento, avente inizio con la reale presa di possesso da parte dell’espropriante mediante le formalità previste dall’art. 3 legge 1 del 1978 (avviso, stato di consistenza, verbale di immissione), a prescindere dal prosieguo e dall’esito del procedimento ablativo (che potrebbe mancare del tutto, o continuare con una perdurante occupazione senza più titolo). Con la conseguenza ulteriore, anche di carattere processuale, che non è sufficiente per il proprietario avere richiesto l’indennità di esprop...
_OMISSIS_ ...u fatti costitutivi autonomi, perfino temporalmente; che la stessa introduce (con l’art. 50, 2° comma TU) un autonomo subprocedimento per la stima amministrativa dell’indennità di occupazione, anche ad iniziativa del proprietario; e mira, infine, a ristorare perdite reddituali diverse, da quelle derivanti dalla definitiva sottrazione dell’immobile. Sicché non potrebbe ritenersi neppure implicita nella domanda avente ad oggetto l'indennità maggiore, e deve essere tempestivamente formulata, in via autonoma, con l'atto introduttivo del giudizio di opposizione.
La giurisprudenza ha completato questa disciplina, enunciando il principio che nel periodo compreso tra l’adozione del provvedimento ablatorio ed il momento del verbale di immissione in possess...
_OMISSIS_ ...oltanto ove sia fornita dimostrazione da parte di costui, dell'esistenza di un reale pregiudizio (quale esemplificativamente, quello derivante dall'impossibilità di alienazione del bene in presenza di concrete possibilità); per cui, (fino a) quando in concreto la perdita del godimento in capo al proprietario non ci sia stata, l'oggetto del pregiudizio resta escluso (o almeno fortemente ridotto all’ipotesi menzionata), con i conseguenti riflessi ai fini della determinazione dell'indennità. La quale, conclusivamente non è in tali casi configurabile, così come non lo è nell’ipotesi di perdita di efficacia iniziale del decreto prevista dal 1° comma dell’art. 20 legge 865 del 1971 “ove l'occupazione non segue nel termine di tre mesi dalla sua emanazione”...
_OMISSIS_ ...razione di p.u. (o anche del vincolo preordinato all’esproprio nei procedimenti post-TU). E cessa per la scadenza del termine di efficacia indicato nel provvedimento autorizzativo, ovvero in quello di proroga (che per l’art. 72 legge del 1865 potevano avere una durata massima di due anni, elevata a 5 anni dalla legge 865/1971); o ancora, prima di tale termine, tutte le volte in cui il terreno venga restituito al proprietario dall'amministrazione espropriante; o, infine ove quest'ultima ne acquisti la proprietà con uno strumento pubblicistico (decreto di esproprio, cessione volontaria ecc.), o privatistico (contratto di compravendita o altro).
INDENNITÀ PER LE AREE INEDIFICABILI.
Lo stesso art. 20, 3° comma legge 865, innovando s...
_OMISSIS_ ...deve essere determinata "in una somma pari, per ciascun anno di occupazione, ad un dodicesimo dell'indennità che sarebbe dovuta, per l'espropriazione dell'area da occupare, calcolata a norma dell'art. 16, ovvero per ciascun mese o frazione di mese di occupazione, ad un dodicesimo della indennità annua”. Dichiarata la norma costituzionalmente illegittima con riferimento alle aree edificatorie (ed a quelle edificate), detto criterio (reiterato dall’art. 50 TU) è rimasto in vigore fino ai giorni nostri per quella dovuta in ogni caso di terreno inedificabile, rappresentando peraltro un parametro assai più vantaggioso di quelli tradizionalmente applicati dalla giurisprudenza (interessi legali annui, coefficiente del 5% annuo ecc.) per gli altri terreni, in quanto corrispondente...
_OMISSIS_ ...ionale avrebbe dovuto travolgere anche la suddetta norma, una volta inficiato per entrambe le categorie di terreni il criterio determinativo dell'indennizzo posto dall'art. 16 della legge 865, e perciò privato automaticamente l'art. 20 di un elemento qualificante del suo contenuto, che precludeva il funzionamento dell’intero meccanismo: in conformità, del resto, al principio del tutto pacifico, dell’inapplicabilità di qualsiasi disposizione legislativa, una volta che venga meno la norma base alla quale quest’ultima si riferiva. Sennonché, l’eliminazione dei criteri riduttivi, il nuovo parametro dell’art. 50 TU, che lo ha recepito, e soprattutto l’influenza della CEDU, che avrebbero indotto comunque a muovere per la stima, dal valore venale pieno del terr...
_OMISSIS_ ...quello al tradizionale art. 39 della legge Pisanelli.
A) Ma la formula dell’art. 20 ha permesso l’avvio di un percorso di semplificazione ed unificazione del regime indennitario, in passato frastagliato in numerosi rivoli modulati in funzione delle peculiari vicende caratterizzanti le singole occupazioni. Si è anzitutto consolidato il principio che il meccanismo di stima vada applicato a qualsiasi genere di acquisizione legittima (cessione volontaria) o illegittima (occupazione c.d. espropriativa) dell’immobile privato, ovvero mancata acquisizione dello stesso anche per l’evidente considerazione che identica è la funzione dell’occupazione temporanea in ciascuna delle fattispecie ipotizzate, così come identico è il sub procedimento predisp...
_OMISSIS_ ...RLF|
Con la conseguenza che in base a tale regime di stima dell’indennità divenuto unico ed unitario, e soprattutto indipendente dall’esito nonché dalla conclusione (o mancata conclusione) del procedimento, diviene irrilevante per il proprietario conoscerli o attendere che essi si manifestino, in quanto la indennità in questione va parametrata comunque all'indennità di esproprio, quand'anche eventualmente solo virtuale (“…dell’indennità che sarebbe dovuta…”); e la nota sentenza 470 del 1990 della Corte Costituzionale, in applicazione del precetto dell’art. 42, 3° comma Costit., gli ha attribuito il diritto di pretenderne il pagamento una volta adottato il decreto di occupazione, al termine di ciascuna annualità di possesso dell...
_OMISSIS_ ...funzionale dell’istituto, nella fattispecie specifica di occupazione di suoli nei quali devono essere insediate opere di pubblica utilità, perciò preordinate alla loro successiva espropriazione, disvela la sussistenza di un vincolo strumentale della prima nei confronti della seconda, nonché una immanente continuità di progetto e di scopo, che si ri...