Articolo 42-bis t.u.e.: La patologia dell'espropriazione per pubblica utilità

Il presupposto di fondo dell’acquisizione coattiva sanante è costituito dall’avvenuta degenerazione dell’attività amministrativa finalizzata alla legittima acquisizione del bene.

Ciò trova espressa conferma nell’art. 42-bis: da un lato, infatti, dalla rubrica dell’art. 42-bis si ricava che l’utilizzazione deve essere «senza titolo»[1]; dall’altro, il bene deve essere stato modificato «in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità»[2]. Entrambe le prescrizioni, peraltro, comparivano già nell’art. 43[3] e ciò rende ancora una volta opportuno un accostamento tra le due figure nell’analisi del presupposto in parola.

O... _OMISSIS_ ...legge, ad ogni modo, la necessità di una patologia dell’azione amministrativa - che in quanto tale risulta illegittima - si ricava altresì da un’analisi logica della fattispecie. In effetti, se l’utilizzazione e la modifica sono avvenute nell’ambito di una procedura legittima - che verosimilmente sarà quella espropriativa - non vi sarà alcunché da sanare e non sarà necessario adottare il provvedimento ex art. 42-bis: un provvedimento di questo tipo, anzi, si rivelerebbe illegittimo per difetto dei presupposti[4] o addirittura nullo per impossibilità o mancanza dell’oggetto[5].

La patologia dell’attività amministrativa, lungi dall’esaurirsi in una figura soltanto, si articola in un ventaglio particolarmente ampio... _OMISSIS_ ...rogenee[6]. La summa divisio tradizionale è quella che distingue l’occupazione acquisitiva da quella usurpativa, a seconda del fatto che sia presente o assente la dichiarazione di pubblica utilità[7].

L’art. 42-bis, come del resto anche l’art. 43, svaluta però questa distinzione, operando una perfetta equiparazione delle figure[8] almeno sul piano sostanziale[9]: l’acquisizione coattiva sanante è infatti ammessa in entrambi i casi, come si ricava dall’alternativa previsione dell’assenza «di un valido ed efficace provvedimento di esproprio» ovvero di un provvedimento «dichiarativo della pubblica utilità».

I due provvedimenti ricordati fino a qui, oltre che mancare ab origine, possono es... _OMISSIS_ ...llati, come espressamente dispone il primo periodo del comma 2. L’annullamento, inoltre, può anche aver colpito il vincolo preordinato all’esproprio, segnando in ciò un’asimmetria tra il comma 2 ed il comma 1, già nota all’art. 43: diversamente dagli altri atti della procedura espropriativa, cioè, del vincolo è contemplato l’avvenuto annullamento, ma non la mancanza ab origine.



3.1 Classificazione delle illegittimità derivanti da patologie espropriative


Nel dettaglio, l’acquisizione coattiva sanante è ammissibile anzitutto quando la procedura espropriativa abbia visto l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e l’adozione della dichiarazione di pubblica uti... _OMISSIS_ ... decreto di esproprio.

Per vero, non è fuori luogo sottolineare che il decreto di esproprio, oltre a non essere mai stato emanato in passato, deve essere non più adottabile allo stato attuale: se, infatti, il decreto può essere ancora emanato, non sarà necessario procedere all’acquisizione coattiva sanante, potendosi concludere la procedura espropriativa nel pieno rispetto della legalità.

Tra le cause che possono impedire l’adozione del decreto di esproprio spicca naturalmente il decorso dei termini per la relativa adozione, che il comma 3 dell’art. 13 d.P.R. 327/2001 demanda al provvedimento che dichiara la pubblica utilità[10] e che il successivo comma 4 fissa sussidiariamente in cinque anni, decorrenti dall’efficacia ... _OMISSIS_ ...utilità[11].

Il termine può essere prorogato ai sensi del comma 5 dell’art. 13[12] ed in passato anche il legislatore ha talvolta prorogato ex lege la durata di tutte le dichiarazioni di pubblica utilità in vigore[13], con norme peraltro della cui legittimità costituzionale si è dubitato[14].

Decorsi questi termini, comunque, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace ed il decreto di esproprio non può più essere emanato. Inoltre, se nel frattempo è stata disposta l’occupazione anticipata dei beni da espropriare[15], nel momento in cui la pubblica utilità diventa inefficace senza che sia stato emanato il decreto di esproprio, perde efficacia anche il decreto di occupazione d’urgenza[16], con la conseguenza che ta... _OMISSIS_ ... che fino a qui era legittima e regolamentata in quanto tale, diventa illegittima, e può essere sanata ai sensi dell’art. 42-bis.

Parzialmente diversa da quella descritta è l’ipotesi che ricorre laddove la procedura espropriativa si sia conclusa con un decreto di esproprio adottato ma illegittimo. Come già rilevato[17], infatti, il provvedimento annullabile produce senz’altro i propri effetti tipici: con la notifica ed esecuzione del decreto di esproprio, benché illegittimo, si verifica dunque il tipico effetto del passaggio del diritto di proprietà[18].

Il decreto illegittimo, però, può essere annullato in sede giurisdizionale o in via di autotutela, in entrambi i casi con efficacia ex tunc. Il beneficiario dell’espropr... _OMISSIS_ ...no a quel momento aveva occupato legittimamente il bene in qualità di proprietario, si trova dunque ad occuparlo illegittimamente, in quanto il suo titolo di acquisto è stato eliminato retroattivamente: si versa dunque in un’ipotesi di occupazione illegittima, sanabile ex art. 42-bis in presenza degli altri presupposti.

Un’altra possibile ipotesi di occupazione illegittima è quella che ricorre se la p.a. si immette nel possesso dei beni sui quali è stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio, ma la dichiarazione di pubblica utilità non viene mai adottata. Se questa non subentra entro cinque anni, infatti, il vincolo decade[19], salva l’eventualità della sua reiterazione[20]. Anche qui, dunque, l’eventuale occupazione del be... _OMISSIS_ ...io tempore diventa illegittima e può essere sanata ex art. 42-bis.

Simmetricamente a quanto visto per il decreto di esproprio, poi, anche la dichiarazione di pubblica utilità può essere stata dapprima adottata e poi annullata in quanto illegittima: anche in questo caso, dunque, al momento dell’annullamento diverrà illegittima l’eventuale occupazione del bene disposta nel frattempo.

Venendo quindi all’ipotesi dell’annullamento del vincolo preordinato all’esproprio, si può ricordare l’inclusione di tale previsione nello spettro operativo dell’art. 43 era stata a suo tempo criticata in dottrina[21], ma ciò nondimeno essa è transitata pressoché inalterata dall’art. 43 all’art. 42-bis.

... _OMISSIS_ ... si è già osservato che l’art. 42-bis non contempla la sua mancanza ab origine, bensì soltanto l’ipotesi del suo annullamento. I primi commentatori dell’art. 43 - che adottava la stessa scelta tecnica - hanno dunque ritenuto che le aree sulle quali non era mai stato apposto il vincolo non potessero essere ogge...