Articolo 42-bis dPR 327/2001: l’utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico

1. Generalità sulle condizioni di acquisizione


Le condizioni di legittimità della nuova acquisizione coattiva sanante [1] si possono ricavare dalla combinata lettura del comma 1 dell’art. 42-bis [2] e della relativa rubrica, la quale riprende il riferimento del previgente art. 43 alla «utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico».

Anzitutto occorre allora che un bene immobile sia utilizzato per scopi di interesse pubblico. In secondo luogo, è necessario che l’utilizzo sia sine titulo, cioè il procedimento di acquisizione del bene sia degenerato in una situazione di illegittimità. Inoltre, la procedura in discorso richiede che il bene sia stato «modificato» nel corso del... _OMISSIS_ ...occupazione.

La procedura stessa, in aggiunta, può aver luogo soltanto nel caso in cui la valutazione degli interessi in conflitto sia risolta nel senso della prevalenza dell’interesse pubblico sul contrapposto interesse privato. Infine, una specifica condizione di acquisizione è costituita dall’assenza di ragionevoli alternative all’acquisizione stessa.

Solo in presenza di queste cinque condizioni, dunque, si può dar corso alla procedura di acquisizione coattiva sanante prevista dall’art. 42-bis [3].



2. L’utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico


La prima condizione di acquisizione prescritta dall’art. 42-bis è data dall’ut... _OMISSIS_ ...un bene immobile per scopi di interesse pubblico [4]. Si tratta in realtà di un requisito complesso, perché è scomponibile in un profilo oggettivo, uno comportamentale ed uno soggettivo, rispettivamente costituiti dal bene immobile, dall’utilizzo e dall’autorità utilizzatrice. In ragione di ciò, è opportuno procedere all’analisi separata dei tre profili di quest’unica condizione.



2.1 Profilo oggettivo: il bene immobile


L’art. 42-bis circoscrive espressamente il proprio ambito applicativo ai beni immobili, con esclusione quindi di quelli mobili. Si tratta di limitazione perfettamente coerente con l’art. 1 d.P.R. 327/2001, che riferisce ai soli beni immobili anche l’espropriazione... _OMISSIS_ ...tilità [5]. Per vero, tale art. 1 contempla, in alternativa all’espropriazione di beni immobili, quella di «diritti relativi ad immobili». Anche questa previsione, comunque, trova riscontro nell’art. 42-bis, segnatamente nel comma 6, laddove si ammette l’acquisizione coattiva di diritti di servitù [6].

D’altro canto, la limitazione ai soli beni immobili si pone in linea di continuità con i precedenti regimi delle occupazioni illegittime, dal momento che sia l’espropriazione indiretta che l’art. 43 [7] avevano ad oggetto i soli beni immobili.

Per quanto riguarda l’interregno, invece, si ricorderà che la giurisprudenza leccese aveva tentato di estendere alle cose immobili il regime tipico di q... _OMISSIS_ ...], svilendo così le differenze tra le due categorie di beni: il tentativo è rimasto però isolato, in quanto la giurisprudenza nettamente maggioritaria ha preferito tener presente la distinzione tradizionale tra mobili e immobili e riferire solo a questi le proprie - per vero non sempre lineari - conclusioni [9].

In quanto elemento tradizionale, dunque, il requisito oggettivo può beneficiare dell’elaborazione antecedente all’entrata in vigore dell’art. 42-bis. In particolare, si può osservare che il riferimento ai beni immobili è sempre stato inteso nel senso di ricomprendervi sia i terreni che i fabbricati [10].

Per altro verso, tra i beni acquisibili per mezzo dell’art. 43 la giurisprudenza più recente aveva incl... _OMISSIS_ ...i beni culturali [11] e quelli ferroviari [12]. Il Consiglio di Stato, inoltre, aveva espressamente consentito al provvedimento di acquisizione di trasferire la proprietà dei beni mobili inscindibilmente connessi all’immobile, per ragione di incorporazione o accessione [13]. Tutte queste considerazioni si potranno verosimilmente estendere al vigente art. 42-bis.

Sul punto, peraltro, appare utile osservare che alcuni tra i primi commentatori dell’art. 42-bis hanno ritenuto di poter ulteriormente circoscrivere l’ambito applicativo della disposizione in virtù del relativo comma 1, che fa riferimento all’acquisizione del bene al patrimonio indisponibile [14]. Secondo questa dottrina, poiché evidentemente i beni demaniali non possono conflui... _OMISSIS_ ...io dell’ente, tali beni sarebbero sottratti all’applicazione dell’art. 42-bis [15] e verrebbero acquisiti all’ente a prescindere da qualsiasi procedura di sanatoria [16].

In senso contrario, tuttavia, depongono numerosi elementi. Anzitutto, si dirà a suo tempo [17] che l’espressione «patrimonio indisponibile», già contenuta nel comma 1 dell’art. 43 [18], era stata usata in senso ampiamente atecnico dal legislatore del testo unico: trattandosi di espressione transitata senza alterazioni dall’art. 43 all’art. 42-bis, quindi, non sembra opportuno differenziarne il significato nell’uno e nell’altro contesto.

Per converso, proprio perché l’espressione compariva anche ... _OMISSIS_ ...viene in rilievo la giurisprudenza formatasi nel vigore di quest’ultimo, la quale non sembra aver mai annullato un provvedimento di sanatoria solo perché riferito ad un bene demaniale.

Non sembra del tutto corretto, inoltre, parificare la demanialità che viene in essere per fatto naturale a quella determinata dall’intervento dell’uomo: è vero che nel primo caso il bene confluisce automaticamente nel demanio pubblico, ma estendere questo effetto a tutti i beni demaniali renderebbe irrilevante la tradizionale e consolidata distinzione tra demanio necessario e demanio accidentale [19].

Del resto, la stessa dottrina esaminata osserva che, se davvero la connotazione patrimoniale fosse un requisito imprescindibile del procedimento ... _OMISSIS_ ... risulterebbe tutt’altro che agevole spiegare il comma 5 della nuova disposizione, che prende in esame dei beni di proprietà privata [20].

Ad avviso di chi scrive, dunque, ad oggi non appare corretto limitare l’art. 42-bis ai soli beni del patrimonio indisponibile. Viceversa, si ritiene che anche le opere portuali, i laghi artificiali, le opere destinate alla difesa nazionale, le strade, gli acquedotti, i cimiteri ed i mercati comunali [21] possano essere oggetto della procedura di acquisizione coattiva sanante, in presenza di tutti gli altri requisiti dettati dall’art. 42-bis.



2.2 Profilo comportamentale: l’utilizzo del bene


Il bene immobile di cui si è dato conto nel paragrafo ch... _OMISSIS_ ...essere utilizzato da un soggetto pubblico. Ciò si ricava anzitutto dalla rubrica dell’art. 42-bis, che fa riferimento all’«utilizzazione» del bene, e trova conferma nel comma 1, che riferisce la competenza all’adozione del provvedimento di acquisizione all’autorità «che utilizza» [22] un bene immobile. Entrambe le previsioni, peraltro, erano già previste nell’art. 43, che sul punto adottava una formulazione identica a quella dell&rsq...


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