Le occupazioni illegittime nel regime dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001

4.1 Prima lettura del nuovo art. 42-bis


La vigente soluzione al problema delle occupazioni legittime è una soluzione di stampo legislativo, analogamente a quanto accadeva nel regime dell’art. 43 ed in contrapposizione con l’espropriazione sostanziale e con l’interregno di cui si è appena dato conto.

Tale soluzione fa perno su un’unica disposizione, entrata in vigore il 6 luglio 2011 [1] e lasciata immutata sia dalla legge di conversione del decreto-legge che l’ha introdotta [2], sia dalla seconda manovra economica dell’estate 2011 [3].

La disposizione, tendenzialmente criticata dai primi commentatori che se ne sono occupati [4], si articola a sua volta in otto commi, taluni dei quali contengono più di una regola operativa, rendendo talvolta necessario riferirsi ai singoli periodi od alle singole parti.

Nel dettaglio, il comma 1 dell’art. 42-bis disciplina in ... _OMISSIS_ ... fenomeno acquisitivo, descrivendone soprattutto i presupposti e gli effetti. Secondo la dottrina, è in questo comma che si possono vedere le principali differenze tra il vecchio art. 43 ed il nuovo art. 42-bis [5]: strutturalmente, per vero, la nuova norma è assai simile a quella previgente [6], che viene però arricchita da incisi problematici e ricchi di implicazioni giuridiche. In particolare, nell’ultimo inciso di questo comma compare il primo riferimento all’indennizzo che deve essere corrisposto al privato a fronte del citato fenomeno acquisitivo [7].

Tale indennizzo rivela fin da subito due componenti distinte, una riferita al pregiudizio patrimoniale e l’altra a quello non patrimoniale: in questa sede, tuttavia, viene quantificata soltanto la seconda, rinviandosi al comma 3 per la quantificazione del pregiudizio patrimoniale.

Il comma 2 consta di tre periodi scindibili: il primo estende l’ambito applicativo d... _OMISSIS_ ...e alla situazione successiva all’annullamento degli atti della procedura espropriativa [8]; il secondo si occupa dell’adozione in pendenza di giudizio [9]; il terzo chiarisce come ci si deve regolare «in tali casi» con le somme già erogate [10].

Il comma 3 ritorna sulla componente patrimoniale dell’indennizzo per quantificarla in misura pari al valore venale [11]. Se l’area è edificabile, poi, si dispone l’applicazione di alcune disposizioni del testo unico che troverebbero applicazione in caso di esproprio legittimo [12]. L’ultima parte di questo comma, infine, si occupa del periodo di occupazione senza titolo, quantificando l’interesse da corrispondere a titolo risarcitorio in mancanza di prova di un diverso danno [13].

Il successivo comma 4 si sofferma sul provvedimento di acquisizione vero e proprio, disciplinandone sia il contenuto [14], sia le formalità successive all’adozione... _OMISSIS_ ...CRLF| Il comma 5, invece, precisa come si applicano alcuni dei commi precedenti se l’opera non è pubblica ma di pubblica utilità [16]: da un lato viene chiarito il profilo della competenza, mentre dall’altro si raddoppia la componente non patrimoniale dell’indennizzo, in evidente deroga all’ultimo inciso del comma 1.

Anche il comma 6 si occupa di una fattispecie acquisitiva speciale e segnatamente dell’imposizione di una servitù su bene che continua ad essere utilizzato dal privato [17]: in tal caso è ammessa altresì l’acquisizione a carico del beneficiario privato, ma con oneri a carico di quest’ultimo [18].

Il comma 7, poi, dispone la trasmissione del provvedimento di acquisizione - in copia integrale - alla Corte dei conti [19].

Il comma 8, infine, ritorna ancora una volta sull’ambito applicativo dell’istituto, disponendone la retroattività, a condizione però che... _OMISSIS_ ...sse pubblico sia ancora attuale e prevalente [20]. Anche in tal caso - come già nell’ultimo periodo del comma 2 - le somme già corrisposte al privato devono essere scomputate dall’indennizzo [21].



4.2 Approccio ermeneutico all’art. 42-bis: l’eredità dei regimi precedenti



Come si vede, già in sede di prima lettura l’art. 42-bis si rivela una norma caratterizzata da un elevato tecnicismo. Applicare una disposizione così complessa, naturalmente, ne presuppone un’interpretazione accurata e ragionata. A questi fini, sembra opportuno chiarire fin dal principio che l’interpretazione dell’art. 42-bis non può essere il frutto di meditazioni astratte ed aprioristiche, sganciate da quanto è accaduto prima della sua entrata in vigore.

L’art. 42-bis, infatti, non è una disposizione improvvisa ed estemporanea, bensì l’ultimo tentativ... _OMISSIS_ ...ad un problema che in passato ne ha già ricevuti tre, tutti presto o tardi naufragati, ma comunque non ancora obsoleti.

In primo luogo, è evidente ed innegabile l’analogia tra art. 42-bis ed art. 43 [22]. La nuova disposizione è stata infatti collocata - seppure con una certa approssimazione [23] - nella stessa posizione di quella espunta dalla Corte costituzionale, ne ha ereditato la rubrica [24] ed anche molti profili strutturali [25].

Di conseguenza, per tutti i passaggi letterali transitati dall’art. 43 all’art. 42-bis sarà doveroso confrontarsi anzitutto con l’elaborazione formatasi nel vigore della disposizione più risalente, nell’attesa che la giurisprudenza amministrativa confermi le proprie conclusioni o le adatti al nuovo contesto ordinamentale. Allo stesso modo, i profili innovativi dell’art. 42-bis rispetto al suo predecessore - che non sono trascurabili, come già osservato dalla giurisprudenz... _OMISSIS_ ...dottrina [27] - potranno essere correttamente intesi soltanto facendo riferimento a quanto invece prescriveva l’art. 43 ed alla ragione che ha indotto il legislatore ad evolvere in parte qua il testo normativo.

L’art. 43, però, non esaurisce i termini di confronto dell’art. 42-bis, perché tra i due si frappone un interregno che non può essere dimenticato. Si è già sottolineato [28], infatti, che la giurisprudenza formatasi in questi nove mesi ha ancora oggi l’utilità di chiarire il regime di tutte quelle occupazioni illegittime non ancora regolarizzate dal provvedimento ex art. 42-bis.

Inoltre, qualora il nuovo articolo dovesse subire la stessa sorte di quello antecedente, la giurisprudenza finirebbe verosimilmente per recuperare ed estendere le conclusioni raggiunte durante l’interregno tra art. 43 e art. 42-bis. Infine, queste stesse conclusioni giurisprudenziali mostrano una specifica utilità anche durante i... _OMISSIS_ ...gime attuale, per la semplice ragione che il regime dell’interregno è quello cronologicamente più vicino a quello dell’art. 42-bis, che è fatto già di per sé sufficiente a rendere opportuno il confronto tra le due situazioni.

Nonostante la sua vita brevissima, dunque, il regime dell’interregno deve essere sempre considerato in sede di analisi dell’art. 42-bis. Allo stesso modo, però, non va scordato l’altro regime pretorio, identificato in termini di espropriazione sostanziale o indiretta. In questo caso, per vero, si tratta di un regime ormai lontano nel tempo, che resta però pur sempre il sistema originario, dal quale tutti gli altri hanno derivato, per analogia o per contrapposizione, i propri tratti somatici. Del resto, è noto che sia durante il vigore dell’art. 43 che durante il periodo dell’interregno ci si è dovuti interrogare sulla questione della sopravvivenza dell’espropriazione sostanziale.
... _OMISSIS_ ...tato, per vero, tale sopravvivenza sembra preclusa dal ricordato comma 8 dell’art. 42-bis, che detta una regola del tutto innovativa rispetto ai due regimi precedenti e sul quale si avrà modo di ritornare [29]. Sennonché, anche al momento dell’approvazione del testo unico l’eliminazione dell’espropriazione sostanziale era sembrata evidente, ma la diversa interpretazione offerta dalla Suprema Corte aveva subito costretto a recuperare l’elaborazione precedente, a dispetto di tale apparente evidenza [30]: se è così, è forse un po’ azzardato ritenere del tutto superato il regime dell’espropriazione sostanziale prima che anche la Corte di cassazione si sia mostrata di questo avviso.

In conclusione, quindi, vi sono molteplici ragioni che suggeriscono di tenere costantemente presenti i risultati interpretativi ai quali erano giunti i tre regimi passati prima di essere costretti a farsi da parte. Il confronto più im... _OMISSIS_ ...almente quello con la giurisprudenza formatasi nel vigore dell’art. 43, ma ciò non consente di prescindere totalmente né dal sistema dell’espropriazione sostanziale, né tantomeno dal regime dell’interregno. L’analisi dell’art. 42-bis, quindi, deve essere condotta alla luce dell’eredità lasciata da tutti e tre i regimi precedenti, che proprio per questo sono stati succintamente ricostruiti.