Le occupazioni illegittime nel regime anteriore al testo unico

Nel corso del XX secolo, le occupazioni illegittime [1] non hanno mai trovato compiuta regolamentazione in norme di legge. Le conseguenze giuridiche di tali occupazioni, quindi, erano il frutto di un’intensa opera di creazione giurisprudenziale, alla quale il legislatore e la Corte costituzionale avevano dato un contributo tutto sommato marginale.

Vera protagonista nell’elaborazione dell’istituto era stata infatti la Corte di cassazione, alla quale l’occupazione acquisitiva [2] deve le proprie origini e la propria affermazione.

Le origini dell’istituto si fanno normalmente risalire alla c.d. “sentenza Bile” [3], resa appunto dalla Corte di cassazione, a Sezioni Unite, nel 1983. A dir la verità, però, la... _OMISSIS_ ...a riconosceva espressamente di aderire ad un orientamento precedente [4], emerso poco prima ed ancora in via di affermazione [5], ma già avvallato dalle stesse Sezioni Unite [6].

D’altra parte, non si può certo dire che dopo il 1983 non si siano più tentate strade alternative [7], com’è del resto naturale in sede di elaborazione di un istituto squisitamente giurisprudenziale. Il merito della sentenza Bile, allora, era piuttosto quello di aver dato all’espropriazione sostanziale una base solida e rigorosa, facendosi carico di confutare tanto gli opposti orientamenti giurisprudenziali [8] quanto le critiche al nuovo indirizzo avanzate medio tempore dalla dottrina [9].

La costruzione, ad ogni modo, risultava tutto sommato convin... _OMISSIS_ ...sto i successivi tentativi di sovversione [10] venivano sedati dalle stesse Sezioni Unite, che in più occasioni [11] giungevano a riaffermare i principi già chiariti nel 1983.

Sulla scorta di queste continue conferme, i suddetti principi maturavano in effetti dei tratti piuttosto chiari, i quali, benché ancora oggetto di critiche dottrinali [12], avevano il merito di dare alle occupazioni illegittime una regolamentazione netta e precisa.

In estrema sintesi, l’occupazione acquisitiva configurava un modo di acquisto della proprietà a favore della p.a. che si verificava allorché quest’ultima, avendo occupato illegittimamente un bene per la realizzazione di un’opera pubblica, ne operava una irreversibile trasformazione ma non ne p... _OMISSIS_ ...procedura espropriativa; con tale trasformazione, dunque, si producevano vari effetti, a cominciare dall’estinzione della proprietà del privato e dal corrispondente acquisto della proprietà pubblica a titolo originario; nello stesso momento, però, si consumava anche un atto illecito, con la conseguenza che la p.a. era obbligata a risarcire il danno cagionato al privato con il proprio comportamento, se richiesto nel termine prescrizionale di cinque anni [13].

Come si vede, dunque, delle molte tutele teoricamente offerte al proprietario del bene occupato rimaneva la sola azione risarcitoria, peraltro assoggettata ad un breve termine prescrizionale [14] e con esclusione del risarcimento in forma specifica, reso impossibile dal fatto che proprietaria risult... _OMISSIS_ ...bblica amministrazione.

Le conclusioni della sentenza Bile trovavano poi ampia conferma nella giurisprudenza successiva, unitamente ad alcune precisazioni. Tra esse, merita senz’altro di essere ricordata la centralità della dichiarazione di pubblica utilità. Su questo punto, per vero, la sentenza Bile era stata un po’ evasiva, ma in breve tempo era diventato chiaro [15] che in tanto si poteva parlare di occupazione acquisitiva in quanto vi fosse una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità [16]. In caso contrario si doveva parlare piuttosto di “occupazione usurpativa” [17], con notevoli differenze sul piano pratico.

Diversamente dall’occupazione acquisitiva, infatti, l’occupazione usurpativa costi... _OMISSIS_ ...to permanente [18], con la conseguenza che l’azione risarcitoria non era soggetta a prescrizione [19] ed il privato poteva chiedere in ogni tempo la restituzione del bene.

Per sdrammatizzare almeno in parte quest’ultimo effetto, tuttavia, l’istituto veniva a sua volta corretto riconoscendo al privato proprietario la possibilità di optare, anziché per la restituzione del bene, per il solo risarcimento per equivalente: nella proposizione di quest’ultima domanda, infatti, la giurisprudenza intravedeva una volontà abdicativa del diritto di proprietà, con la conseguenza che il privato conseguiva una soddisfazione puramente monetaria e l’amministrazione otteneva la proprietà del bene anche in presenza delle illegittimità più gravi [20]... _OMISSIS_ ... Occupazione acquisitiva ed usurpativa naturalmente si escludevano a vicenda, ponendosi al contempo in rapporto di reciproca complementarietà e venendo così a costituire i due versanti di un unico istituto più ampio, noto come “espropriazione sostanziale” [21] o come “espropriazione indiretta” [22], che qui si ritengono espressioni di identica portata [23].

Alla fine degli anni ’80, tale istituto appariva già «diritto vivente» [24], tant’è che il legislatore ne prendeva atto [25] e ne estendeva la disciplina all’illegittima occupazione di terreni destinati all’edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata [26], di per sé sottratta al meccanismo pretorio in quanto non costituente o... _OMISSIS_ ...n senso stretto [27]: l’intervento normativo, benché poco rigoroso [28] e ben lungi da una completa regolamentazione dell’istituto [29], mostrava quantomeno che il legislatore era al corrente dell’elaborazione pretoria ed anzi lo apprezzava al punto da estenderlo oltre i suoi iniziali limiti applicativi.

Analogo appariva anche l’atteggiamento della Consulta, che dapprima si limitava a far salva la norma [30], ma poi ne estendeva a sua volta l’ambito di applicazione [31], includendo in particolare l’occupazione usurpativa laddove il legislatore si era interessato della sola acquisitiva [32]. Forte di questo “via libera”, il legislatore tornava allora ad occuparsi dell’istituto, dapprima per tassare le plusva... _OMISSIS_ ... dalla percezione di somme «comunque dovute per effetto di acquisizione coattiva conseguente ad occupazione d’urgenza divenute illegittime» [33], poi per consentire alla Cassa depositi e prestiti di aiutare gli enti territoriali a sostenere gli oneri risarcitori da accessione invertita [34] e soprattutto per quantificare il risarcimento da occupazione illegittima in misura pari all’indennità da espropriazione legittima [35], che nel frattempo era stata sensibilmente abbattuta ad opera del c.d. “decreto Amato” [36].

L’«ardita costruzione legislativa» [37] consistente nell’estendere il quantum indennitario ad un risarcimento del danno veniva però censurata dalla Consulta, che riteneva irragionevole la ... _OMISSIS_ ...el risarcimento del danno all’indennità di esproprio nella misura in cui rendeva sostanzialmente indifferente, per l’autorità espropriante, concludere l’azione amministrativa in modo legittimo o illegittimo [38].

Il legislatore tornava allora sulla questione introducendo uno scarto del 10% tra indennità da espropriazione legittima e risarcimento da occupazione acquisitiva [39] e questo scarto, benché modesto, veniva ritenuto sufficiente dalla successiva giurisprudenza costituzionale [40].


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