L’usucapione di beni illecitamente occupati dalla pubblica amministrazione non è configurabile in termini generali

PATOLOGIA - OPERA PUBBLICA - OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA - USUCAPIONE L’usucapione di beni illecitamente occupati dalla pubblica amministrazione non è configurabile in termini generali, ostandovi radicalmente l’art. 1, prot. add. CEDU, per il quale “[…] Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge […]”. Infatti, sostenere che l’apprensione materiale del bene da parte della p.a. al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di acquisizione non retroattiva possa integrare il requisito del possesso utile ad usucapionem significherebbe reintrodurre nell’ordinamento forme di espropriazione indiretta o larvata che, oltretutto, non sarebbero neppure onerose per l’Erario perché la c.d. retroattività reale dell’usucapione estinguerebbe ogni pretesa risarcitoria.

Se il bene è occupato illegittimamente, l'usucapione da parte d... _OMISSIS_ ...vviene, in quanto tale occupazione ha la natura di "illecito permanente"; con la conseguenza che, fino a quando esso perdura, il termine per l'usucapione (a favore dell'occupante) non inizia a decorrere. Peraltro l'usucapione di aree illegittimamente occupate non è ammissibile sotto molteplici aspetti: finirebbe per neutralizzare l'azione restitutoria e risarcitoria spettante al proprietario nonché l'applicazione dell'art. 42 bis del d.p.r. 327/2001; si configurerebbe uno spoglio violento; l'usucapione in questo ambito si tradurrebbe in una espropriazione larvata contraria ai principi della CEDU; un'occupazione inizialmente preordinata all'esproprio richiederebbe un mutamento di titolo (interversione nel possesso) per poter assumere i connotati di un possesso ad usucapionem; in ogni caso il possesso giovevole all'usucapione non potrebbe avere inizio prima dell'entrata in vigore del dPR 327/2001, in quanto solo con l'art. 43 del tues è venuta meno l'accessione invertita, ... _OMISSIS_ ...possesso ad usucapionem.

Ove l’istituto dell’usucapione si innesti a valle di un procedimento espropriativo sfociato in un esito patologico, la sua operatività può essere ammessa solo entro ristretti limiti, allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull'Amministrazione responsabile) si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta o larvata, abiurata dalla giurisprudenza della Corte EDU, in quanto violativa della Convenzione ed in particolare dell'art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu, comportando l’acquisto in favore dell’Amministrazione della proprietà sul bene illegittimamente appreso, peraltro senza oneri per l’autorità espropriante, stante la cd. retroattività reale dell’usucapione che estinguerebbe ogni pretesa risarcitoria. Ciò comporta la necessità di procedere ad un’interpretazione della normativa interna conforme alla Cedu... _OMISSIS_ ... richiedere che sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta e che si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis - consenta di escludere dal computo del tempo utile ai fini della maturazione del ventennio per l’usucapibilità del bene, il periodo di occupazione illegittima maturato ante D.P.R. 327/01.

L'occupazione di un fondo sine titulo da parte della Pubblica amministrazione e conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato, integrando un illecito permanente, non è utile ai fini dell'usucapione, e, comunque, a tutto concedere, solo dalla data di entrata in vigore del testo unico dell'espropriazione dpr 327/2001 (30 giugno 2003) è configurabile il possesso ad usucapionem, perché solo l'art. 43 (e poi l’art. 42 bis) del medesimo t.u. ha imposto l’eliminazione della prassi della occupazione acquisitiva preclusiva dell'azione di restitutio in integrum interruttiva del pos... _OMISSIS_ ...ionem.

Se il bene è occupato illegittimamente, l’usucapione da parte della P.A. non può avvenire. Infatti se l’area esproprianda viene occupata illegittimamente (ed a maggior ragione se viene occupata “sine titulo”) si perfeziona un c.d. “illecito permanente”; con la conseguenza che, fino a quando esso perdura, il termine per l’usucapione (a favore dell’occupante) non inizia a decorrere.

L’occupazione di un fondo sine titulo da parte della Pubblica amministrazione e conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato, integrando un illecito permanente, non è utile ai fini dell'usucapione, atteso che diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell’Ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata.

In caso di occupazione illegittima senza perfezionamento della procedura espropriativa, e di successiva concessione di diritto di superficie sul bene o... _OMISSIS_ ..., quest'ultima presuppone l'espropriazione del cespite, e pertanto nemmeno può ritenersi configurabili i requisiti richiesti dall’art. 1159 c.c. per l'usucapione abbreviata: la speciale figura di usucapione ivi disciplinata richiede, inter alia, il titolo astrattamente idoneo, ossia un titolo negoziale in tutto e per tutto idoneo a disporre il trasferimento della proprietà. Ai sensi dell’art. 1357 c.c. il diritto condizionato può infatti essere ceduto, ma "gli effetti dell’atto di disposizione sono subordinati alla stessa condizione": nella specie, pertanto, i soci assegnatari sono subentrati nella titolarità di un diritto di superficie che il loro dante causa aveva acquistato sub condicione (poco importa, ai fini di causa, individuare se sospensiva o risolutiva), la cui mancata realizzazione, pertanto, incide direttamente anche sulla loro sfera giuridica.

L’usucapione, in favore dell’Amministrazione, di aree illegittimamente espr... _OMISSIS_ ...rsquo;osservazione vale anche, ed a maggior ragione, per quelle illegittimamente occupate - ed irreversibilmente trasformate, finisce per risolversi, nei fatti, in una ingiusta neutralizzazione dell'azione restitutoria e/o risarcitoria del proprietario (che oltretutto impedisce anche, trattandosi di acquisto a titolo originario, che quest'ultimo possa chiedere l'applicazione dell'art.42 bis del d.p.r. 327/2001).

Allorquando l'usucapione si innesti a valle di un procedimento espropriativo sfociato in un esito patologico, l’operatività dell’istituto dell’usucapione può essere ammessa solo entro ristretti limiti onde evitare la reintroduzione in forma surrettizia di una espropriazione indiretta, violativa della CEDU ed in particolare dell'art. 1 del relativo Protocollo addizionale. Principiando da tale assunto, risulta, quindi, necessario procedere ad un'interpretazione della normativa interna conforme alla Cedu, che - oltre a richiedere l&rsquo... _OMISSIS_ ...ella sussistenza dei presupposti di legge per l’operatività dell’usucapione ventennale (carattere non violento della condotta ed esatta individuazione del momento esatto della interversio possessionis) consenta di escludere dal computo del tempo utile ai fini della maturazione del ventennio per l’usucapibilità del bene, il periodo di occupazione illegittima maturato nel periodo antecedente l’entrata in vigore del T.U. Espropriazione (30 giugno 2003, ex art. 59 DPR 327/01), che ha introdotto l'istituto dell'acquisizione sanante. Ciò in quanto solo l'art. 43 del medesimo T.U. 8 giugno 2001 n. 327 aveva sancito il superamento dell'istituto dell'occupazione acquisitiva e, dunque, solo da questo momento può ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il giorno in cui il diritto di proprietà poteva essere fatto effettivamente valere.

L’usucapione di beni illecitamente occupati dalla pubblica amministrazione non è configurabile in termini ... _OMISSIS_ ...dovi radicalmente l’art. 1, prot. agg. n. 1 CEDU, per il quale “[…] Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge […]”. Infatti, sostenere che l’apprensione materiale del bene da parte della p.a. al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di acquisizione non retroattiva possa integrare il requisito del possesso utile ad usucapionem significherebbe reintrodurre nell’ordinamento forme di espropriazione indiretta o larvata che, oltretutto, non sarebbero neppure onerose per l’Erario perché la c.d. retroattività reale dell’usucapione estinguerebbe ogni pretesa risarcitoria.

Venuto meno l'agire secondo modelli pubblicistici, l'Amministrazione se da una parte incorre con la sua condotta di occupazione, comunque integrata, sia essa acquisitiva che usurpativa, in un illecito di diritto comune lesivo dell'altrui diritto di pro... _OMISSIS_ ...i essa ben può acquisire come un qualsiasi privato, in ragione di condotte di occupazione e manipolazione, la proprietà del bene per usucapione, purché vi sia l'interversione nel possesso.

Il bene che l'Amministrazione Pubblica aveva occupato nell'ambito di una procedura di esproprio per pubblica utilità, poi divenuta illecita, non può essere usucapito dall'Amministrazione.

Quando trovava applicazione l’istituto dell’”accessione invertita” di creazione pretoria, il possesso mantenuto dall’Amministrazione su un bene occupato sine titulo non aveva valenza ad usucapionem, in ragione del fatto che, a fronte di tale condotta materiale, il proprietario del bene non si vedeva riconosciuta dall'ordinamento, alcuna azione utile per recuperare il possesso del fondo. Infatti, come la prescrizione estintiva non corre a danno del titolare del diritto che non sia nelle condizioni giuridiche di farlo valere, così l’usuca... _OMISSIS_ ...rma di prescrizione acquisitiva) non è concepibile allorché il proprietario non abbia alcuna facoltà giuridica di rientrare in possesso del bene.

In linea generale, la condotta dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà e manifestata per le vie di fatto (c.d. “occupazione acquisitiva”) - configurante un illecito permanente ex art. 2043 c.c. - può terminare anche in conseguenza di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti individuati dal Consiglio di Stato, allo scopo di evitare che si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale della C.E.D.U.; dunque a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possesionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo... _OMISSIS_ ... medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il «… giorno in cui il diritto può essere fatto valere».

Una compiuta usucapione è sì uno dei casi tassativi di cessazione dell’illecito permanente della P.A., in aggiunta alla restituzione del fondo, all’accordo transattivo e al provvedimento emanato ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, ma solo a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possesionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potreb... _OMISSIS_ ...dividuato, ex art. 2935 c.c., il «….giorno in cui il diritto può essere fatto valere».

L'usucapione può far cessare l'illecita occupazione solo nei ristretti limiti individuati allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu; dunque a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possesionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art.... _OMISSIS_ ...giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

L’occupazione di un fondo sine titulo da parte della p.a., e la conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato, integrando un illecito, non è utile ai fini dell'usucapione atteso che diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell'ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata, tenendo anche presente che l'apprensione materiale del bene da parte dell’Autorità, al di fuori di una legittima procedura espropria...


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Autore

Accordino, Salvatore

Avvocato, funzionario legale - Responsabile di servizio presso Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Provveditorato OO.PP. Sicilia Calabria